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《深圳宏观管理体制改革的运行机理：19801992》

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付金梅

(民政部培训中心,北京101601)

［摘要］政府宏观管理体制的改革是深圳经济特区市场经济改革试验的重要环节之一.1980年至1992年,深圳宏观管理体制改革的运行机理可以概括为以下几点：宏观管理体制改革的目标——市场经济与对外开放；宏观管理体制改革的基础——经济管理权限的赋予；宏观管理体制改革的动力——享有财政外汇优惠；宏观管理体制改革的必要条件——行政体制改革.

［关键词］深圳经济特区；宏观管理体制；市场经济

［DOI］1013939/jcnkizgsc201638045

2010年9月6日,在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上的讲话中指出,深圳经济特区“勇于突破传统经济体制束缚,率先进行市场取向的经济体制改革,在我国实现从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史进程中发挥了重要作用”.市场经济在特区突破原有体制的束缚直至最终被接受的过程,其实质也是一个从行政手段配置资源的经济体制向以市场手段为基础配置资源的经济体制转变的过程.在深圳,这一过程转变的起点是政府宏观管理体制的改革.1980年至1992年间,深圳经济特区宏观管理体制改革有其独特的运行机理.

1宏观管理体制改革的目标：市场经济与对外开放

经济特区的改革是在全国改革大背景下进行的,从宏观体制改革方面来说,特区改革的方向与全国的改革方向是一致的,全国的宏观体制改革为特区的改革开拓了空间,创造了条件.特区的改革在这个基础上又有进一步推进.经济特区改革目标的特殊性,使其呈现了一些不同于内地的特征,成为推动深圳经济特区宏观经济体制改革的独特因素.

11体制改革的试验地

经济特区的经济运行方式不同于全国,它从一开始建立就提出是“以市场调节为主”.尽管“以市场调节为主”不是一朝一夕就能实现的,而是要逐步地过渡,但正是因为这样一个既定目标,使经济特区的宏观管理体制改革比全国更加深入.

12对外开放的窗口

外向型经济,对深圳来说,有两层含义,一是为外资提供一个特殊场所,把国外的资金、人才和先进技术引进来；二是发展外向型经济,把特区的产品推向国际市场.这就要求我们要敢于和善于同国际资本打交道,敢于和善于参加国际市场的竞争,学会按经济规律和国际惯例办事.要把特区建设成一个按国际规则“打篮球”的场所,这样才能更好地吸收外资,引进先进技术,发展外向型经济.

而要获得外资、人才和先进技术,除既成的自然条件,各项特殊的优惠政策和法律保障外,还必须给外资一个相对自由的空间,一个能实现利润增值的市场.计划体制下那一套一统到底的制度肯定不能适应特区的对外引进.同时,要想使特区的产品主要以出口为主,客观上就要求特区政府本身的行为必须融入市场,懂得国际通行的惯例和做法.这种状态客观上就要求特区政府的宏观管理体制必须做出适应对外开放的改革.

2宏观管理体制改革的基础：经济管理权限的赋予

如何合理划分与地方经济管理权限,对于中国这样一个人口众多、各地区发展水平参差不齐的大国来说,是一个重要而又难以解决的问题.1949年新中国成立至改革开放之前,我国在划分与地方管理权限问题上进行了多次尝试,但这种只限于行政管理权限的划分并没有达到理想的效果,反而跳进了一个“一收就死、一死就放、一放就乱、一乱就收”的循环怪圈,最终都以失败告终.

改革开放以来,我国在总结历史经验的基础上,遵循简政放权、扩大地方和企业自主权的改革思路,不断调整着与地方的关系,适时推出各种改革.在这一过程中,经济特区作为改革开放的最前沿,作为建设中国特色社会主义的“排头兵”,短时间内被赋予了较大的经济管理权限,成为在计划经济体系内部瓦解传统体制的一个裂口,为探索中国特色社会主义的发展道路做出了贡献.

政府通过不断提高特区行政级别的办法,给予特区充分的经济管理权限.

改革开放之后,国务院要求在宝安县建立出口商品生产基地,1979年1月宝安县改为深圳市,属副地级市,由广东省、惠阳地区双重领导.1979年8月决定在深圳建立特区,给特区比较多的经济活动自主权.为配合的这一决定,同年9月,广东省决定对深圳实行经济计划单列,由省直接下达；对深圳的对外经济活动权限也适当下放,深圳市革委会对来料加工装配项目引进设备的,在100万美元以下有权审批［1］.同年11月,广东省委决定将深圳市由原来的县级市升格为地区一级的省辖市.1981年3月,深圳升格为与广州市相同的副省级市,由广东省直接领导.短短两年多时间里,深圳实现了跳,足见它在改革开放中地位的重要以及对它寄予的期望.

1982年,、国务院批转的《当前试办经济特区工作中若干问题的纪要》(中发〔1982〕50号)中明确提出,投资规模在一亿元以下的项目,轻工业三千万元以下、重工业五千万元以下的项目,建设条件和生产条件能够自行平衡的,特区可以自行审批.对此,谷牧后来评价说：“这方面的自主权,一般说比现在省一级的权限还要大些.”［2］1988年10月3日,国务院批准深圳市在国家计划中实行计划单列(包括财政计划),并赋予相当省一级的经济管理权限.

另外,蛇口工业区也拥有较大的自主权限.1984年,第一次视察了三个经济特区之后,曾经说：“深圳的蛇口工业区更快,原因是给了它们一点权力,五百万美元以下的开支可以自己做主.”［3］

高度集中的计划经济体制是以的高度集权为保证的,也就是说计划经济体制的运行是以一定的权力为基础的,权限的归属和分布是计划经济体制的核心问题.特区要改革旧体制、试验新体制,其突破口也必然在于它获得什么样的经济管理权限.深圳从一个县升级为计划单列市,减少了它与之间的行政层级设置,从而提高了和地方在组织和调控社会经济活动方面的效率和效益.而对于体制试验来说,其重要意义在于,特区享有的经济管理权限逐渐扩大,使其成为从传统旧体制内部开始瓦解的一个口子,从而大大加快了改革开放的步伐.

3宏观管理体制改革的动力：享有财政外汇优惠

深圳财政外汇方面的优惠政策,使特区政府有了为实现利润最大化而有效地配置资源的动力,这最直接的后果就是利益的分化和利益主体的塑造,这为新经济体制的形成创造了条件.

从特区以外的全国来说,改革开放后,我国的财政管理体制改革大致经历了三个阶段：1980—1984年,财政分权是由计划经济向市场经济转型的一项重要内容；1985—1987年,我国财政管理体制进一步改革.根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》精神,国务院决定从1985年起,各省、自治区、直辖市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的预算管理体制；1988—1991年,我国实行多种财政管理类型并存,“收入递增包干”“总额分成”“总额分成加增长分成”“上解额递增包干”“定额上解”“定额补助”等.改革开放以来我国的财政管理体制在改革中不断调整与地方的分配关系,调动了地方的积极性.

相比于全国其他地区,深圳的财政政策则更加优惠.深圳实行的是“收入留用、自求平衡”的财政体制,它与“外汇留成”一起构成了深圳经济改革体系的轴心.

深圳建特区前是一个以农业为主、经济基础薄弱、社会发展比较落后的边境小县,财政收支规模很小.1979年试办经济特区之时,全市预算内财政收入仅1721万元,其中工商税收1594万元,除去海关代征税679万元,本地税收仅915万元,只占全部工商税收的574%,1979年预算内财政支出2971万元,入不敷出［4］.

为保证特区建设的展开,和广东省同意特区实行“收入全留、自求平衡”和“上缴额递增包干”的财政体制.1981年、国务院决定深圳、珠海两市的财政收入在原定三年不上交的基础上,再延长到1985年.四个特区的外汇收入(包括外币兑换券在当地回笼部分)单列,超过1978年基数的增收部分,用于特区建设,五年内不上缴.1985年国务院再次决定,1985年至1989年深圳的财政收入仍不上税.这一体制极大调动了特区增收节支的积极性.深圳特区建立后的几年里,其财政增长速度是惊人的：1980年比上年增长557%,1981年比上年增长136%,1982年比上年增加254%,1983年比上年增加8145%［5］.国家给予深圳的财政政策有效地调动特区各级党政领导抓好财税工作的积极性.例如,当有的企业想多留少交、拖缴利润时,深圳市委副书记会亲自带队到有关企业追缴利润.

国家赋予特区财政、外汇方面的优惠政策,其产生的效果,不仅仅表现在直接为特区带来了多少钱财,更重要的是这些优惠政策成为特区政府摆脱行政附属地位,作为经济利益的行为主体推进市场化改革的重要动力.

第一,财政外汇等优惠政策的实施,使财政分配中的“大锅饭”被打破,特区政府开始具有了十分明确而独立的经济利益,这些利益的获得强化了它作为独立的经济主体的存在.这样,在集中的计划经济体制内部形成了新的利益格局,从而在传统体制中打开了一个缺口,大大加快了改革开放的步伐.

第二,特区政府明确了自身的利益主体的身份,这进而强化了它对市场的依赖关系.原有绝大部分计划决策权都集中于国家特别是一级.但是当自上而下的垂直隶属关系弱化以后,原有的决策结构也随之发生变化.特区政府依靠从市场获得的信息进行决策,这就扩大了与市场的横向的水平联系.

第三,财政外汇等优惠政策的实施,激发了特区政府改革的自发性.改革的实质是利益关系的重新调整,利益是推动社会历史前进的根本动力.特区政府在明确自身具有实际经济利益的行为主体后,必然会积极改革那些不适应新的实践需要的旧规则、旧体制.自发改革是特区本身应该承载的动力走向.如果事事都是自上而下做好改革安排,特区的试验也就失去意义.从某种程度上来说,财政等优惠政策引发了这种自发性的获得.从这一点来说,财政外汇等优惠政策的实施对特区的改革试验具有全局性的意义.

4宏观管理体制改革的必要条件：行政体制改革

高度集中的计划管理体制始终是困扰我国经济发展的根源.特区政府行政体制的改革是经济体制改革和商品经济发展的结果,同时它又为经济体制改革的进一步深入提供了组织保障和必要条件.特区政府为增强对宏观经济的调控能力和提高管理水平,不断改革行政体制,努力转变政府职能.

1980—1991年,深圳经济特区对政府机构进行了四次较大规模的调整.

第一次是在1981年年底,改革内容主要是简政放权.在这次改革中,深圳撤并了原有10多个专业主管局和20多个行政单位,改为实体性公司.如撤销了轻工、机械、电子、化工等专业主管局；把粮食局改为粮油公司,商业局改为商业总公司,物资局改为物资总公司等.将经济性质的行政局改为公司,是特区行政体制改革中一项创新性的实践.这既是特区转变政府职能的需要,也是适应外向型发展目标的需要［6］.深圳把经济性质的行政局改为公司,这项先于全国的改革却为深圳自己带来了麻烦.商业厅召开商业局长会议的通知不知道该发往哪里,以致“深圳没有人去参加这个会议,结果失去了在会上争取多分配商品的机会”［7］.这次行政改革后,市委常委、副市长以上领导由原来的19人减为8人；政府部门由原来的53个减少到17个；机关行政人员由原来的2200多人减为800多人.通过这次改革,深圳市政府初步建立起了新型的行政管理体系的框架.

第二次是在1984年,改革内容主要是围绕特区外向型发展战略目标,在继续简政放权基础上,强化特区政府的宏观调控职能,建立“四委五办”.

第三次是在1986年年底,改革的主要内容是调整特区政府管理层次,减少中间环节.撤销了行政主管局,变原来的管理为二级管理,实行政府——局(委、办)两级管理,各局、委、办为同级平行机构,简化了办事手续,提高了工作效率.

第四次是在1988年,改革的内容是依据党的十三大提出的政治体制改革的要求,调整特区党政部门机构,理顺各种关系.改革后,政府对企业的管理也随之由直接管理转变为间接管理,政府对经济的宏观调控职能得到进一步强化,大系统管理体系进一步完善.

几年中,深圳经济特区政府行政体制改革不是在机构的裁减和隶属关系的转移上做文章,而是围绕特区建设发展的实际,围绕特区实现以市场调节为主而进行的改革,为特区经济体制改革试验的顺利推进创造了条件.

在上述宏观管理体制改革运行机理的作用下,1980年至1992年间,深圳经济特区在计划、、土地、外汇以及劳动用工和分配制度等方面进行了改革,充分发挥了试验场的作用,率先进行试验和探索,为全国改革积累了经验.

参考文献：

［1］刘田夫刘田夫回忆录［M］.北京：党史出版社,1995：452

［2］谷牧对外开放决策符合实际大得人心［N］.人民日报,1985-01-18

［3］文选:第3卷［M］.北京：人民出版社,1993：51

［4］陈锡桃,陈兆民市场经济与财政改革［M］.深圳：海天出版社,1993：13

［5］广东省深圳市财政局深圳经济特区财政问题初探［J］.财经问题研究,1984(2)

［6］周溪舞深圳在政治架构方面曾经进行过的探索［A］.深圳市政协文史和学习委员会深圳,一个城市的奇迹［C］.北京：中国文史出版社,2008：148