原创《抓住检查重点深度调研长护险》
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市人大常委会历来高度重视老年人权益保护,本届在开局之年即对上海实施“一法两条例”（老年人权益保障法、本市老年人权益保障条例和养老机构条例）开展执法检查,这是人大促进老年人权益保障的重要举措.然而为老服务工作内涵深、外延广,如何聚焦重点？这成了摆在市人大常委会执法检查组面前的一个重要问题.在市人大常委会副主任沙海林、高小玫带领下,工作班子结合代表热议、社会关心的话题,最终确定以长期护理保险（以下简称长护险）制度试点工作为核心,从政府部门、试点区、代表、机构、居民等各个不同角度切入,开展了深入的执法检查和调研活动.
由点及面开展试点
作为当前老龄工作领域的一项根本改革性举措,上海按照老年人权益保障法第30 条和本市老年人权益保障条例第24 条的要求,于2017 年在徐汇、普陀、金山3 个区进行长护险制度试点,2018年将试点范围扩展至全市所有区.至此,上海真正把养老服务全面延伸进了所有的居家养老家庭,只要老人身体状况达到一定程度的失能,通过申请和评估,就可以享受分级服务,进行长护险补贴支付.从累计服务人数看,上半年达200万人次,结算费用者102.3万人次.
在这项工作中,政府的举措是实实在在的,已经初步建立了包含申请受理、综合评估、护理服务、费用结算、过程监管的长护险经办运行体系.在项目清单和服务标准上,聚焦与身体护理密切相关的项目,向老人提供27 项基本生活照料和15 项常见临床护理共42 项服务.补贴金额上,居家照护标准为40-80 元/ 小时；机构照护标准为20-30 元/ 天.具体服务总数上,截至2018 年8 月,受理申请12.5 万人次,完成评估10.4 万例,新增服务老人9.4 万人,试点至今,享受长护险服务的老年人总数达12万人.工作力量上,成立纳保评估机构32家,评估员超过6000 人.形成由执业护士,或医疗照护员、养老护理员、健康照护员等从业人员组成的长期护理保险护理服务队伍,职业培训超过4.58万人次.各类服务机构900余家,总数达2万余人.
问题凸显亟待解决
长期护理保险制度给老年人带来的获得感是立竿见影的,但还有不少阶段性的问题仍待解决.按照老年人权益保障条例第24 条的要求,我们应当完善老年护理筹资、评估、支付、服务、监管等体系,探索建立符合本市实际的老年人长期护理保险制度,保障老年人的长期照料护理需求.但仍然有几个方面问题还存在改进的空间：
评估的科学性、准确性.评估结果是照护等级的直接依据,标准设定上对陈述性的主观标准仍较为依赖,准确度难以保证.此外,评估更偏重阳性体征判断,对高龄、认知症和个别老年病症情况考虑不够.我们在走访中发现,某80余岁老人行动不便,生活上明显需要照护,却因身体健康原因无法通过评估.
照护服务设计的问题.从国家要求来看,服务项目集中于照护老人的“床边服务”是合理的.但从老人实际需求来说,照护等级较低的老人常无需一小时照护,更希望增加家政项目.而照护等级较高的老人,一小时照护难以满足相对复杂的护理需求.
政策衔接问题.长期护理保险试点后,养老服务补贴政策按照服务总时不变的原则进行了调整.一些按标准可享受养老服务补贴的老人,若在照护等级上应享受照料护理服务,养老服务补贴会相应下降,可选的家政服务也受到了限制,实际获得感受到了较大影响.
试点推进的具体问题.试点前经评估并入住养老机构的部分老人,截止8 月底,仍有6000 余人因系统平移登记等问题无法享受长护险待遇.发现部分定点护理服务机构存在恶性竞争、“野蛮生长”现象,用一些不规范方法吸引护理服务人员和参保老人.
队伍力量建设问题.一方面评估和护理工作压力较大,护理服务人员资格考评速度不够,造成队伍数量不足,导致已经出现“套证”服务和养老护理证照“黄牛”现像,培训与监管都需跟上.另一方面,护理服务人员分别来自于护工、养老护理员、养老护理员（医疗照护）等工作体系,从业资质驳杂,造成多头管理,素质水平也参差不齐,缺乏统一的监管和职业发展通道.同时,护理服务人员大量来自于外地,基层反映住宿问题难以得到解决,是服务人员工作稳定性的重要制约因素.
工作碎片化问题.该工作虽由医保部门统一牵头,但评估工作、评估机构、护理员培训、各种模式服务机构都由不同部门管理,工作碎片化倾向显著,不利于统筹,也难于让百姓理解.
面对挑战积极应对
上海始终面临快速老龄化、深度老龄化的双重挑战,2017年底统计显示,老年人已经占户籍人口的33.2%,达483.6 万人.预计到2030 年将达到高峰的600 万人,占户籍人口的比例超过40%.这一巨大压力将长期存在,庞大的老年群体对权益保障和养老服务提出了巨大的需求.
长期护理保险是一项真正能面向全社会家庭的好制度,是让居民因为年老、疾病、伤残等原因,得以在家庭、机构获得照料护理支持的一项重要的制度性安排.
上海如何按照法律法规要求,切实让相关部门各负其责,进一步完善筹资、评估、支付、服务、监管等重点环节制度设计和实践探索？通过执法检查,调研检查组认为有五个方面需要加大力度：
要有更清晰的顶层设计思路.要按照国家设定的改革方向,探索符合上海城市特色,符合经济社会发展水平的长期护理保险制度特色.在覆盖范围、保障对象、筹资方式、待遇水平、服务项目设计等方面有更周全的考虑,逐步健全公平、可持续的社会保障体系,不断增加人民群众在共建发展中的获得感和幸福感.
要不断优化评估工作,确保精准服务.科学性、准确性、公正公平是影响群众获得感的重大因素,我们必须要全面收集好群众关于提高高龄、失智、老年病症、家庭实际照料能力等方面权重的呼声,让评估结果更符合照料护理定位实际.要进一步降低评估主观因素,畅通申诉渠道,让评估结果更具公信力.
要着力加强评估和护理人员队伍建设.评估工作和养老护理服务人员上岗培训是重要的人才生产机制,为了让应该享受服务的对象尽早享受服务,缓解排队轮候现象.要在国家取消相关职业资格许可认定的情况下,尽快走出符合上海实际、符合法律要求的养老护理职业发展道路.
要形成更有力的监管规范.对于试点中出现的一些苗头性问题不能以“阶段性问题”一言以蔽之,坚决管好“套证”服务现象；对于部分定点服务机构“野蛮生长”趋势要予以规范,既体现“放管服”原则,让市场和社会力量充分涌动,也要体现把握走向的管理力度.
要加强宣传,正确引导民众预期.整体来看,社会对于长期护理保险制度试点的理解还不够准确,要进一步做好宣传普及工作,明确这项制度的社会保障定位并非福利或救助.
深度论文参考资料：
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