原创《推动我国城市垃圾分类法治化》
本文是关于垃圾分论文参考文献范文跟垃圾分类和法治和城市方面大学毕业论文范文。
仇永胜,王储
（云南大学法学院,昆明 650091）
摘 要：随着我国城市建设步伐的加快,城市垃圾问题日益突出,垃圾分类回收处理问题十分紧迫.改革开放以来,有关垃圾分类的法律法规陆续出台,试点城市垃圾分类工作有序推进.但就整体而言,我国城市垃圾分类状况并不乐观,在法律体系、系统配套、公众参与、政府监管等方面尚存在着突出问题,亟待运用法治的力量调整和解决,以确保管理部门、专业机构和普通民众切实履行法律赋予的责任,推动垃圾分类回收处理取得实效.
关键词：城市垃圾分类；环境保护；有法可依；法治化
中图分类号：D9226804文献标志码：A
文章编号：1002-7408(2017)08-0101-04
作者简介：仇永胜（1962-）,男,云南景洪人,云南大学法学院副教授,研究方向：宪法与行政法、环境法；
王储（1992-）,男,沈阳人,云南大学法律硕士研究生,研究方向：行政法、环境法.
随着我国城市化进程的加快、以及城市居民消费水平的不断提高,城市垃圾的总量呈逐年递增的趋势,垃圾围城、垃圾山现象越来越突出,由此带来的环境污染问题愈益引起社会关注.治理城市垃圾污染需有经济手段的介入和技术水平的提高,也需要有法律的跟进.其中,垃圾分类这一既能保护城市环境、缓解土地压力,又能增加资源循环利用、节能减排的良方实施,就显得格外重要,而运用法律思维、方式、制度保障垃圾分类的有效实施,就成为当前环境建设面临的重要课题.
一、我国城市垃圾分类的法律规制及其实践
从新中国成立至今,限于以往城市建设的速度与规模相对缓慢,城市垃圾问题乃至整个环境建设问题尚不突出,因此,相关的法律规定比较缺乏.改革开放以后,随着城市建设的突飞猛进,城市垃圾问题日益突出,环境建设日益紧迫,相关的法律规定开始陆续出台.目前,关于城市生活垃圾分类的现行法律法规主要有如下几个方面.
1.基本法律规定.我国有关环境保护的基本法律主要有2部,一部是《宪法》,一部是《中华人民共和国环境保护法》.《宪法》第9条规定：“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源.”依据根本大法的此项规定,1989年12月全国人大常委会正式颁布了《中华人民共和国环境保护法》,确立了污染防治的基本原则和制度.在这部环境保护基本法中,第四章“防治环境污染和其他公害”专门规定了防治包括城市垃圾在内的污染物对环境的污染.但由于当时我国的经济还处在起步阶段,城市垃圾污染对环境的影响尚不严重,人们对垃圾分类的认识也不深刻,因此,该法中对于城市生活垃圾分类并无具体规定.随着环保形势的日益严峻,2014年4月,第十二届全国人大常委会修订了《中华人民共和国环境保护法》,并颁布实施.这部新修订的环境法重点强调了当前环境保护领域的共性问题和突出问题,完善了环境保护基本制度,明确了环境保护的责任主体,尤其是强化了政府和企业对环境保护的责任,了旧
环境法有法难究的难题,同时对垃圾分类作出了明确要求和责任规定.第37条规定：“地方各级人民政府应当采取措施,组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”,明文规定了垃圾分类的主体是地方各级政府,为订立城市垃圾管理及污染防治其他法律奠定了基础.
2.专门法律法规规定.一是最高立法机构专门作出的法律规定.2004年,由全国人大常委会修订颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,直指垃圾分类,明确规定“对城市生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集和运输,并积极开展合理利用和实施无害化处置”,并进一步规范了垃圾污染防治的主要负责单位和监管措施.二是最高行政机构专门作出的法律规定.1992年,由国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》,进一步规定了单位和个人倾倒垃圾的时间、地点、方式,要求“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理”.三是分管部门机构专门作出的法律规定.2007年,由建设部修订颁布的《城市生活垃圾管理办法》,确立了城市生活垃圾的治理原则,即减量化、资源化、无害化和谁产生、谁依法负责,同时对垃圾分类的承担主体、垃圾盛装的用具、垃圾投放的容器和收集场所都作出了较为详细的规定.
3.地方性法规.有关地方政府根据国家基本法律和专门法律规定,结合当地的具体情况和实际需要,陆续颁布了与垃圾分类相关的地方性法规、规章和法律性文件.如《北京市人民政府关于实行生活垃圾分类收集和处理的通知》（2002）、《深圳市城市垃圾分类收集运输处理实施方案》（2002年）、《杭州市生活垃圾管理条例》（2015）、《沈阳市生活垃圾管理条例》（2016）、《广东省城乡生活垃圾处理条例》(2016)、《苏州市生活垃圾分类促进办法》（2016）、《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（2014年）、《南京市生活垃圾分类管理办法》（2013年）等.
4.相关国家和行业标准.为保证垃圾分类的有序规范,相关部门就垃圾分类标志、技术设备、接收和处理要求等作出了明确规定,确立了一系列相应标准.在这个标准体系中,有国家环保总局于2002年制定实施的《生活垃圾焚烧污染控制标准》,其对生活垃圾入厂要求、焚烧污染物排放限制等作出明确规定；有2009年国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会组织制定实施的《生活垃圾分类标志》,对生活垃圾作出了细致的划分；还有同年出台的《生活垃圾焚烧炉及余热锅炉》,主要对生活垃圾焚烧炉及余热锅炉的设计、制造、调试、验收的标准,包括垃圾焚烧处理的标准作出了明确规定,提供了尺度遵循；还有建设部于2009年修订颁布的《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》,对垃圾焚烧的总体设计、处理规模、接收储存与输送等方面作出了具体的规定.
为了实际有效地推动垃圾分类,2000年,国家建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林8个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”.以后又在全国多个中小城市和地区新增试点,继续探索垃圾分类收集处理的有效方法,以期更好地开展垃圾分类工作.经过多年的宣传教育,垃圾分类已得到社会的广泛认同；试点城市投入了大量的人力物力和财力,不仅为垃圾分类在法规政策上提供保障、给予支持,还在实践中探索出不少好的办法.如南京市探索建立了由小区保洁员、居民、物业管理公司和环卫管理部门共同参与的“四位一体”的垃圾分类回收体系；广州市探索建立了以垃圾分拣中心建设为龙头,以分类收集人员的室、区、街道管理制度为保障的专业收集运输队伍,确保居民生活垃圾分类收集的科学性和专业性,等等.目前的一些试点城市已取得了明显成效,北京、上海尤其显著.据中国城市环境卫生协会发布的2014环境卫生行业发展报告,自2014年2月以来,上广深垃圾分类办法纷纷出台,分类覆盖面逐渐扩大.北京分类合格试点小区已占全市物业管理居住小区的70%,广州分类合格社区占全市社区约90%.2016年6月,国家发改委和住建部又联合出台了关于《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》,从垃圾处理的全系统角度提出目标,作出规定,用以指导和推进垃圾分类工作再上新台阶.
二、目前我国城市垃圾分类存在的主要问题
客观地说,经过多年努力,垃圾分类在一些城市确实得到了有力推动,但也不得不承认,就全国范围而言,垃圾分类的整体情况并不乐观,所存在的问题不容忽视.
1.垃圾分类法律体系不健全,有效监管不力.我国垃圾分类立法起步较晚,法律监管偏弱.虽然现有的法律从国家的基本法到各单项法都对之作出了相关规定,但总体来说,立法尚不健全,一些规定偏重于垃圾的运输、收集和污染防治,而对垃圾的处理则更多停留于文件中.全国城市中,仅上海、深圳等少数几个城市制定了城市生活垃圾分类的地方性法规,其他城市则多以“通知”形式下达.至于将生活垃圾加以资源利用的法律规定就更少,还没有上升到立法层面.而已有的法律法规虽然有了垃圾分类的条文,但也较为原则,缺乏实施细则.如《固体废物污染环境防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》和《城市生活垃圾管理办法》,虽然都有城市生活垃圾分类的规定,但类别划分过粗,且缺乏对每一类的具体内容规定.也有些法律规定处罚力度较轻,经济激励不足,责任边界不清,法律责任不强.如2007年颁布的《城市生活垃圾管理办法》对违反规定的个人处以200元以下,最高不超过1000元的罚金,对单位所处的罚金最高也不过10万元；《固体废物污染环境防治法》对生产者造成污染所处的罚金虽从几十万到一百万不等,但对于大型企业来说,如此数额的罚金与所获得的丰厚利润相比,几乎可以忽略不计.况且,这些处罚还主要偏向于污染防治,而非垃圾分类.法律的不健全,导致垃圾分类长期处于政府提倡阶段；而法律的强制性不足、约束力不强、威慑力不够,也直接导致了我国环境部门的执法力度因缺少法律条文的支持而强度有限.
2.垃圾分类工作系统不严密,协调配套不足.垃圾分类是一个系统工程,涉及分类收集、垃圾分拣、分类利用和处置等多个方面,需要各个环节的有机衔接和相互配合,任何一个环节的缺失或不当都会导致整个系统的失败.自2000年启动垃圾分类工作以来,各试点城市积极宣传垃圾分类制度,努力推广垃圾的分类收集,引导公众践行分类.可是,这种推广和运作往往只注重外在的看得见的部分,而围绕垃圾分类的内在工作系统并没有建立起来,使得看起来极为高调而热烈的推广并没有产生预期的效果,犹如一场声势浩大的运动,热闹过后一切又归于原样.呈现在人们面前的是,城市的大街小巷到处放置着“可回收”和“不可回收”的分类回收垃圾箱,但民众在遗弃垃圾时多数没有分类丢弃,社区的垃圾回收区域也没有明显的分类回收标示,环卫工人在收集垃圾时采用的是混合收集方式,而设备的落后也使垃圾分拣处理成为难题.由于垃圾分类各个环节的衔接不紧密,配套要件不足,起端的垃圾分类箱也就成了一种摆设.在十几年的时间里,垃圾分类回收这一概念虽然人们对之赞誉有加,但垃圾分类仍含混不清,垃圾处理流程混乱,处理技术粗糙,管理制度落后,高素质环境工程人才短缺.可以说,硬件缺失、软件匮乏使垃圾分类步履艰难.
3.公众参与垃圾分类的意识淡薄,自我约束不够.由于我国工业化、城市化起步较晚,我国公众对垃圾分类的重要性认识不足.实行垃圾分类试点后,媒体一度集中宣传,加上政府的大力推广,公众对垃圾分类开始有了一定的了解和认知.总体上看,大多数人虽接受了垃圾分类这一概念,但缺乏深刻的思想理解,缺乏主动参与的意识,尚未形成自觉的行为习惯.突出表现在：一是对垃圾分类缺少自觉意识.收集垃圾时没有分类的观念,依然按照以往的习惯将各类垃圾混装一起,随意扔进垃圾箱.二是对垃圾分类标准陌生模糊.虽然我国对垃圾分类确定了基本标准,但由于标准笼统、也由于各地标准不统一,缺乏详尽的说明,使公众未能得到正确的分类指导,行为上无所适从.三是对垃圾分类没有信心.一些有素质的公众虽然按照要求细心地将家中垃圾分门别类地丢弃,但是“混装运输”的垃圾运输方式,常常让前期的努力付诸东流,伤害了公众的积极性,一些人会因为自己的努力失败而放弃垃圾分类.
4.政府对垃圾分类的利益驱动不足,社会动力不强.我国民众虽对垃圾分类概念接触较晚,但把有用垃圾作为一种经济来源补偿却是由来已久.以经济利益为考量,人们把垃圾分为“可卖钱”和“不可卖钱”两类.在“勤俭持家”的中华传统观念的影响下,经济利益成为了推动部分垃圾分类的主要动力,在垃圾的扔弃、收集和处理的各个环节,都有人捡拾“可卖钱”的垃圾,客观上成为垃圾分类的一支力量.然而这支力量有限,且其所处环境脏乱,影响身心健康,不是垃圾分类的发展方向.但是,这个群体在利益驱动下所产生的利益链条,让我们看到了利益驱动在垃圾分类中的力量,同时也看到了政府在实施垃圾分类中利益驱动的不足.不得不承认,政府部门对认真遵守相应法规、积极保护环境的单位和个人缺少积极的经济奖励,对造成环境污染和资源流失的单位和个人缺乏严肃的法律责任追究和经济制裁.
三、推动我国城市垃圾分类法治化的对策
推动城市垃圾分类是一个社会各方力量综合作用的过程,其中,法治的规制尤为重要.法律的强制力决定了垃圾分类离不开法治的强力推动.依靠法治的力量,就要将法律贯穿到垃圾分类运作系统的各个环节,以使各个部门和人员在垃圾分类中有法可依、执法有据,切实履行法律赋予的责任,以此推进我国城市垃圾分类工作稳步有序持久有效地进行.
1.健全法律法规体系,确保垃圾分类有法可依.健全法律法规体系是保障垃圾分类、防治垃圾污染的首要前提.要按照4R理念,即Reduce（源头减量）、Reuse（重复使用）、Recycle(循环再生）和Recover（回收利用）,坚持无害化、减量化、资源化的立法方向,进一步制定和完善有关城市垃圾管理、运行和费用的法规和标准；系统规范不同种类生活垃圾的堆放、采集、运输、回收利用和最终处理要求；细化城市垃圾处理的标准、技术规范、企业的责任权利、监督部门的权力责任和对失职行为的处罚尺度；包括能源利用的有关详尽规定,由此形成资源综合利用的法律及其配套法规.其中,首当其冲就是各地垃圾分类标准的统一规范问题.政府应当对垃圾分类的标准进行行政上的统一规范.居民家里的垃圾分类是整个垃圾分类回收流程的起点,这个环节做好了将直接减少整个垃圾分类回收流程的成本.明确的、规范的分类标准不仅是垃圾分类法律体系中的重要一环,而且也是垃圾分类回收的基础保障.在人口大量流动的社会里,垃圾分类标准不同,会增大人们学习、认识和理解的难度,也会增加管理的成本.从这个意义上讲,统一的、规范的、科学的分类标准是整个垃圾分类法律体系中最基础的部分.
2.建立依法监督网络,增强垃圾分类监管效力.垃圾分类监管非常重要.如果没有监管,就没有约束力,也就没有压力促使人们做好垃圾分类.在一个完整的监督系统中,政府、部门、企业、工人、业主、公众既是监督者,又是被监督者,彼此之间既要相互监督,又要紧密配合,以形成严密的监督体系,防止监督失位、失序、失真.为此,要确定监督者的权责范围,明确各自的监督要求,防止多部门相互干扰,相互推诿而形成权力监管真空.政府要依法行使监督权力,对本行政区域内城市垃圾的清扫、收集、运输和最终的处理工作进行监督.有关各个部门应被纳入到监督体系中,在垃圾分类项目建立与实施中,以各自的必要环节进入,形成相互监督与制约的关系,形成内部监督网络.如,对垃圾处理设施无害化运行的监督管理,就可以依赖投资主管部门的项目审批、国土资源部门的用地申请、环保部门的环境审查、金融部门的信贷提供等环节,予以层层把关,确保垃圾能够得到无害化处置,防止二次污染.同时,可借助网络优势,建立高效的垃圾分类处理监管平台.这个平台应包括视频监控系统、环境在线监测系统两大部分,链接到城市所有与垃圾分类、收集、处理、资源化、收费等相关的部门、企业和社区,一旦发生违规情况,监控中心就可以马上调用数据及图像,环保部门也能在最短时间内进行正确判断,从而大大提高监督效率和监督质量.
3.明确参与各方的法律责任,促进垃圾分类系统合作.实行垃圾分类是公众、企业和政府在源头分类、中间运输及终端处理上依次推进的过程,也是各个主体共同参与、在各个环节相互影响渗透的一体化过程.其成效如何,取决于参与各方的协同共进.从以往的实践看,公众参与的重点主要在垃圾分类上,企业则涵盖了诸多环节,政府主要侧重于政策体系的完善,组织公众、企业一起推动垃圾分类处理工作.彼此各有侧重,相互缺一不可.为此,国家法律应对政府、企业和公众在垃圾分类、回收、利用中应负的法律责任作出明确规定,对拒不履行法律责任的情形也要作出明确规定.包括一般的批评教育、经过多次教育不改的给予行政处分和经济制裁,情节严重性质恶劣的追究刑事责任等.同时,可探讨将垃圾分类责任向社区、物业延伸,既发挥公共管理部门作用,也发挥社区、物业管理单位的作用,从而将垃圾分类覆盖源头、中间及末端,形成既有法律约束力、又有行政控制力、还有市场推动力的有效合作机制.
4.加强法律宣传教育,提高垃圾分类行动自觉.城市垃圾处理涉及千家万户,必然需要千家万户中每个个体的参与.因此,本着“政府主导、社会参与、公众行动”的原则,必须加强对公众的宣传、教育和引导.这种教育应进入幼儿园和小学教育体系中,从娃娃抓起,形成正确处置垃圾的行为习惯.孩子带头给大人树立“榜样”,不仅能感染成年人,更能在他们成长起来以后自然而然地教育下一代.另一方面,政府应当深入社区、集市,向居民普及相关法规知识和环保知识,使居民感受到科学、合理处理垃圾的重要性,垃圾处理与自己生活质量密切相关,垃圾的能源利用对造福子孙的功德,改变社会公众对于“垃圾”就是废物的态度,引导公众充分认识和把握垃圾分类处理的实质在于保护环境,“垃圾是放错位置的资源”,努力促进社会成员主动选择更加节约、环保的生活方式,养成垃圾分类的良好习惯,不断提高环保意识和社会责任感,促进垃圾“末端处置”向“源头控制”的转变.
5.善用法律赋予的行政和经济手段,提供垃圾分类社会保障.垃圾分类是全社会的事情,需要全社会共同承担,但“参与与否”和“分类好坏”往往与社会单位和个人的利益关联不大,致使垃圾分类缺少社会力量的强大支持.有鉴于此,实施垃圾分类,一方面应依靠政府的强制手段确保落实,另一方面要用好经济杠杆予以驱动.一是运用经济手段控制垃圾产量.从生产角度入手,对产品包装额外收取垃圾处理费,可采取阶梯收费方式,对简易包装免收处理费,对奢华包装则加倍收费,以此鼓励生产者将产品的体积小型化、重量轻型化,限制过度的商品包装.从排放角度入手,可探索实行垃圾计量收费制度,把垃圾处理费与垃圾排放量联系起来,让多排放者多交费,以此敦促单位和个人认真考虑行为成本,做出最优选择,从源头上减少垃圾产量.二是加大技术合作开发投入.在垃圾分类管理中,垃圾分类收集后转运难是一个突出问题,其中的一个重要原因就是回收利用技术比较落后.为此,应改变各级环保部门、金融机构、科研单位和处理厂家单兵作战的工作格局,努力加强彼此间的协作,特别是要加大投资力度,加快联合研发垃圾再生利用综合处理技术的进程,并使技术的开发不仅具有社会效益,也具有经济效益,从而增强垃圾处理的内在动力.三是为相关企业提供有力的政策支持.谁处理谁受益.政府应出台一些积极的政策,以财政补贴、税收优惠、用地补偿等方式,扶持参与垃圾处理的企业,推动垃圾回收处理产业快速发展.
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【责任编辑：张亚茹】
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