原创《垃圾分类，从纠错开始》
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17年的经验和教训证明,我们对垃圾分类工作的难度和问题认识都不足,过于乐观和自信.下一步应认清垃圾分类整个流程和每个环节、每个细节中存在的问题,从纠错开始,渐进式推进.
确立整体性架构,垃圾管理标准化
《关于深入推进市区生活垃圾“三化四分”工作的实施意见》已经确立了杭州市垃圾分类和处置的指导准则,《杭州市生活垃圾管理条例》已经将生活垃圾管理纳入法制化轨道.但是,至今为止,生活垃圾分类和处置的整个流程的政策设计依然存在问题.
杭州市垃圾分类十多年来,制定了为数不少的政策、法规,存在前后政策的不一致甚至相互矛盾的现象,为一些部门选择性使用政策留出了空间,进而导致部门之间理解不一,行为不协调.建议全方位梳理现有的政策和法规,清理过时的、错误的、矛盾的政策和法律条文,弥补不足.尽可能对垃圾分类和处置的全流程所需要的政策和法律做系统性的设计.
现有的政策和法规,很多内容都是定性描述,弹性空间较大,给执行带来了一定的难度.建议对垃圾分类和处置的全流程认真研究,制定详细的规范和标准,这样就可以最大限度抑制任何部门和企业在执行的过程中出现违规.
重构系统,确保一致性和匹配性
就目前的情况看,“源头减量—分类—直运—回收—利用—填埋—焚烧”这一流程中,重分类工作,轻其它环节,存在较为严重的不均衡性.而整个流程的每个环节都存在问题,已经成为制约垃圾分类取得良好绩效的短板或瓶颈,因此不能仅仅对政策做简单的修补,应做系统性重构.
将源头减量和回收利用放在第一位.杭州垃圾总量不减,非常重要的原因有二,第一是源头增量压力大,第二是回收利用率低下.在源头减量不力的情况下,再怎么分类、回收利用和资源化,也只是后续的修补方法.因此,垃圾分类和处置的政策和制度设计,应将源头减量放在第一位,在此基础上,建立全流程的回收、利用和资源化机制.通过立法,建立“生产者衍生责任制”,严格限制过度包装；积极推进净菜进超市,加大农贸市场改造力度,控制毛菜进入市区,尽早实现净菜化；通过财政和税收的鼓励政策,引导企业参与“园林垃圾资源化”“可回收垃圾资源化”“有害垃圾无害化”；推行垃圾分散化处置,向杭州的农村学习,采用先进技术,就地建设生活垃圾无害化、资源化处置的设施、设备,实现就地减量.加快建设静脉产业园,解决垃圾处理“落地难”.
大力提高垃圾焚烧能力.目前杭州垃圾焚烧能力存在较大缺口,据测算,杭州垃圾焚烧规模应扩大到1万吨/天,才能真正解决垃圾围城的问题.但重新选址面临邻避效应的难题,应此建议：通过技术改造、改建、扩建现有的垃圾焚烧厂,扩大生产能力；具备良好条件的天子岭填埋厂应尽早规划建设垃圾焚烧厂；在杭州市区垃圾焚烧能力提高之前,可采取区域一体化方法,建立生态补偿机制,将市区垃圾运至已经建立垃圾焚烧厂的郊县焚烧处理.
建立与垃圾处置能力相匹配的垃圾分类机制.在垃圾焚烧能力存在较大缺口的情况下,过于强调垃圾分类,而分类后的垃圾填埋了事,这样的垃圾分类,谓之“无用功”并不为过.因此,应充分注意垃圾前端分类和末端处置的匹配性,在垃圾焚烧的规模没有提升之前,没有必要过于强化垃圾分类,应以末端处置能力倒逼垃圾分类,否则将造成无谓的资源浪费.
建立“以户为单位”的可追溯机制,真正将意识转变成行动
垃圾分类成功与否,取决于市民的参与度.虽然杭州市民对垃圾分类高度认同,但实际参与度很低,“垃圾扔出去后,其他事情我不关心”仍是市民的主流意识.我们认为没有行动的意识,其实不是真正的意识.如何将认同度转化为参与度,这是提高杭州垃圾分类实际效果的根本立足点.
建立“以户为单位”的可追溯机制.杭州农村垃圾分类起步迟,基础设施和条件远远比不上市区的情况下,垃圾分类和处置的绩效远远高于市区,一个非常重要的原因,就是农村独立居住的条件,可以实际检验每家每户的垃圾分类实际绩效.因此,要提高杭州市区的垃圾分类的绩效,再也不能将工作停留在“以小区为单位”的面上,而应该“以户为单位”,逐户建立可追溯机制.
创建“入户分类指导”制度.据我们对采集到的数据用大数据方法分析,影响市民垃圾分类满意度最重要的因素中排在前两位的是“垃圾分类宣传”和“垃圾分类指导”,这其中,分类指导是重中之重.良好的分类指导,既可以培养市民的习惯,又能够起到良好的宣传作用.建议建立“党组织—街道—社区—楼道长—志愿者联动合作”的“入户分类指导制度”.
实施垃圾收费、激励和约束并行.通过积分制等方法让居民在垃圾分类中有一定的获利性,固然可以在一定程度上激发积极性,但必须看到,两者之间的成本和收益并不对称.纵观世界上垃圾分类卓有成效的国家、地区和城市,通行的做法是实施“废弃物按量收费”,收费后,垃圾产生量明显下降.因此,杭州应积极引入“谁产生,谁付费”的约束机制,并将其落实到家庭.
坚持全程控制,防止形式主义.市民意识和习惯培养,除了软约束,还需要硬约束.我们主张,从前期的分类指导、教育培训,到分类监测、监管,再到后续的激励和约束实现全过程控制.为了达到这一目的,社区专管人员必须配备到位,也可以适当培育和发展社区自治组织实现自我管理.大量的调查发现,在小区垃圾分类率低下的情况下,为了达到垃圾分类的考核指标,有社区的社工和垃圾专管员实施第二次分类,这样的考核方式必须改变.
信息透明.调查中发现,杭州市民对垃圾分类的全流程知晓率不高,以致于对焚烧和填埋的优劣程度的了解都很少,同时对政府信息不透明以及政府与市民沟通不足,意见较大.职能部门在以后的工作中,要尽可能保持信息的对称性.
发挥市场机制作用,引导企业参与
“垃圾是被放错的资源”,垃圾分类的各个环节,只要操作得当,都可以带来良好的经济效益,对企业具有吸引力.在互联网+的时代,纵然垃圾处理本身得利不大,也可以给予垃圾分类建立的信息平台和用户数据,获得各种投资.政府应该以开放的心态,以更好的政策、财政补贴、税收优惠等方法引导企业参与,特别应鼓励中小微企业参与垃圾分类减量和就地资源化利用工作,引进社会资本、先进技术、优秀管理团队参与垃圾焚烧厂等无害化处理设施建设,充分调动社会力量参与生活垃圾处理设施投资、建设与运营的积极性.至于垃圾运输这样的环节,也可以鼓励民营企业参与竞争,以市场机制确定运输,提高服务质量.
作者系浙江工业大学教授、杭州改革发展研究院副院长
垃圾分论文参考资料：
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