原创《第三方治理中排污企业的行政责任》
本文是企业论文怎么写和行政责任和排污和第三方方面学年毕业论文范文。
文/ 胡静 胡曼晴
环境污染第三方治理模式具有经济性和效率性,自从《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“ 环境污染第三方治理”作为加快生态文明制度建设的重要任务以来,环境污染的第三方治理开始为世人所熟知.环境污染第三方治理模式中存在排污企业和治污企业两方主体.在没有第三方环境服务公司介入时,排污企业的行政义务或责任是很明确的,根据“ 谁污染谁治理原则”,排污企业对自己生产出来的污染物有治理的义务,若拒绝履行自己的义务或履行不善,则会被行政机关施以行政处罚等措施.但存在第三方环境服务公司介入的情况下,排污企业需承担的行政义务或责任则出现了变化.排污企业在此种模式下的治理责任是否已经转移,还是不能予以转移,若治理责任已转移,那么此种情况下排污企业又是否需承担行政责任,若需承担则该行政责任内容是什么？这些问题都亟须研究.
一、有关“主体责任”
2014 年12 月,国务院印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》（简称《意见》）,《意见》中首次对环境污染第三方治理概念进行了详细定义,即环境污染第三方治理是指排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托环境服务公司进行污染治理的新模式.《意见》第八条规定排污企业承担污染治理的主体责任,第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求,承担约定的污染治理责任.但是对于何为“主体责任”以及责任的边界为何,《意见》并没有进行说明.2015 年12 月,国家发展和改革委员会、环境保护部和能源局三部门出台了《关于在燃煤电厂推行环境污染第三方治理的指导意见》,对排污企业（燃煤电厂方）的责任从污染治理责任、安全生产责任和经济责任三方面进行了规定,即排污企业承担污染治理的主体责任且按照责任归属原则对所造成的违反法律法规要求的行为依法承担责任.前述规定都没有对有治污企业介入下排污企业的责任进行明确规定,到底何为“主体责任”,是否等同于“主要责任”.
“ 主体责任”一词多见于党政文件之中,比如十八届三中全会中曾提出“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任”,这里的“ 主体责任”指的主要是党的领导责任.在一些法律文件中也有提及“ 主体责任”,比如在《安全生产法》之中就有这个概念.在法律文本中,“ 主体责任”主要用于环境保护和安全生产之中,一般有政府的主体责任和企业的主体责任.尽管在法律文件中使用了该词,但“主体责任”很难说是一个明晰的法律术语,从字面意义上看,似乎“主体责任”可以解读为某一主体应承担的法律责任,然而这直接用“法律责任”一词即可代替.同时,“ 主体责任”也不同于“ 主要责任”,“主要责任”对应的是“次要责任”,是存在多个主体时责任的划分问题.综上所述,“ 主体责任”一词在法律文件中的存在并无多大意义,直接解读为法律责任即可,至于“主要责任”所包含的具体内容,需再根据具体情况进行分析.
二、有关污染者负担原则的局限
从表面上看,排污企业对于污染物治理责任源于“ 污染者负担原则”,在没有治污企业介入时,排污企业将污染物向外界排放造成环境污染时,排污者就等同于污染者,这种情形中污染者是很容易确认的.但在有治污企业介入后,则存在两种情况：第一种是双方合谋造成环境污染,这种情况下治污企业污染环境的行为是代表排污企业去实施的,此种情况下双方都是污染者；第二种情况是在排污企业不知情,治污企业故意的情况下造成了环境污染,在这种情况下,排污企业能否被认定为污染者是存在疑问的.
在目前的研究中,很多学者都直接把排污企业直接等同于污染者,并直接将这个身份作为排污企业责任的来源,却闭口不提治污企业是否属于污染者的问题.欧共体理事会1974 年建议将“ 污染者”定义为“ 直接或间接损害环境或造成导致这种损害条件的人”.按照这个定义来说,似乎环境污染治理企业也应当归入“ 污染者”范畴之中.但事实上这个定义时代久远,“ 污染者”这个词是很难进行定义的.如果我们换个角度进行思考,不考虑“ 污染者”字面上的意思,而将其视为“ 责任承担者”的代名词,在不同语义下再赋予其不同意思,问题可以得到解决,但会浪费立法或者司法成本.排污企业其实本质上是污染物的生产者.“ 污染者”定义不清的问题,究其原因,是“ 污染者负担原则”与时代变化的不断脱节造成的,“ 生产者负担原则”和“ 肇因者负担原则”更能适用现代社会的变化.实质上,排污企业作为一个集污染物生产者和管理为一体,对污染物具有掌控力的主体,其行政责任的来源更多是危险物质所有者义务的扩张.为了顺应现实的需要,减少理论上的误解,我们有必要虚化“ 污染者”的概念,将“ 污染者负担原则”转变为“ 生产者负担原则”或“ 肇因者负担原则”,明确排污企业行政义务的来源.
三、《超级基金法》有关立法例及其启示
美国立法中并没有污染者或排污者的概念,而是从责任承担角度对责任人进行类型化.这避免了“ 污染者负担原则”因抽象性带来的局限.美国也没有专门对环境污染第三方治理各个主体需承担的法律责任进行专门规定,但是我们可以从美国一些法规的规定中寻找一些类似于排污企业主体的踪影.1980 年,美国为解决污染场地修复颁布了《综合环境反应、赔偿与责任法》,通称为《超级基金法》,其目的是解决环境中的“ 化学毒物”问题,主要手段是运用超级基金治理全国范围内闲置不用或废弃的危险废物处置场所,并对危险物质泄漏做出紧急反应.对于行政法意义上的修复责任承担的主体,该法第107（a）条“ 主要责任条款”规定了四类有可能需要为清除危险废物处置场所污染负责的“ 潜在责任人”（potential responsible parties,PRPs）,其中：第一种是船舶或设施的现所有人或经营人,即发生危险物质释放或释放危险的船舶或设施的当前所有人或经营人；第三种是危险物质处置的安排人（arrangers）,指通过合同、协议或其他方式,借助第三人拥有或经营的设施安排危险物质的处置或处理,或为处置本人或其他主体拥有的危险物质安排运输的人.
由前述可看出,美国《超级基金法》中的“ 安排人”的概念与排污企业在环境污染第三方治理中所处的地位非常相似.同时,在“ 托管运营服务”模式中的排污企业同时还兼具“ 设备所有人”的身份.然而如果深入分析,则会发现“ 安排人”和“ 排污企业”还是不能完全等同的.在United States v.Aceto Agricultural Chemical 一案中,法官认定是否构成所有人的标准有以下三个：一是存在提供原材料给制造商的事实,且该制造商是提供者雇佣来生产最终产品的；二是提供者对原材料和最终的产品拥有所有权；三是提供者明知制造商在产品制造过程中会产生有害物质.在其他案件中,法官对于“ 安排者”的认定主要是看该主体对污染物处置的安排是否具有职责和权威（即使该主体在安排过程中并没有使用此权威也不影响其身份的判断）.
因此,美国立法和有关判例包括“ 所有人或经营人”和“ 安排人”作为潜在责任人的认定贯彻一个逻辑,潜在责任人或者主观上存在故意,或者客观上应当对污染物进行监管,而是否应当监管又和能否监管密切联系.
四、排污企业需承担的责任内容
根据《中华人民共和国环境保护法》
的规定,作为企事业单位的排污企业有防治污染的义务.也即是说依照《环境保护法》的规定,排污企业需承担的义务内容之一为防治污染,其中的“ 治”即对污染物的治理义务.此种属于公法上的义务,一般不随着民事合同关系转移.
但是随着环境治理社会化和环保产业的发展,排污企业将污染物交付给第三方处理的行为越来越普遍,当污染物经合法的程序转移给符合资质的企业处理时,污染物处理产生的法律后果已经转移到污染物的实际处理企业身上.然而,这种责任的转移是有条件的,即排放污染物的企业尽了法定的管理和义务.
(一)谨慎选择治污企业的义务
中国法律法规对此有所规定,根据《固体废物污染环境防治法》第五十七条第三款规定：“ 禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动”.并在第七十五条设定了相应的处罚.日本对此也有详细的规定,根据日本《废弃物处理法》的规定,当企业在委托他人运输或者处置自己产业废弃物时,需要遵循政府的标准,在政府的指定与监管中应尽力采取适当的必要行动；企业在委托处理（既包括委托给产业废弃物处理业者处理,也包括委托给市町村等地方公共团体处理）的情况下,应当遵守委托标准和转委托标准,作为受托方的产业废弃物处理业者,在具体实施处理行为时,则应当遵守相应的处理标准.由前述可看出,在第三方治理模式下的排污企业需承担的义务内容已由原来的直接治理义务转变为“ 间接治理义务”——排污企业应具有注意义务,需妥善管理、处置污染物,遵守法律的相关标准,选取具有资质的环境服务公司.
(二)基于控制力对治污企业的监管义务
目前中国环境污染第三方治理的模式有两种：
一种是适用于新建、扩建项目的“ 委托治理服务”型；另一种是适用于已建成项目的“ 托管运营服务”型.从表面上看,两种类型的区别主要在于产权是属于排污企业还是治污企业.然而,两种类型深处的区别是排污企业对于污染物和污染设备控制力的不同.在“ 委托治理服务”类型中,无论是排污企业将污水转移至城市污水集中处理处还是将固体废物转移至专门处置该污染物的环境服务公司中,污染物都很可能会因混同而使得排污企业对污染物彻底失去控制力,从而切断了排污企业与污染物的后续联系.此种情况下,排污企业只要承担将污染物交予治污企业之前的责任即可,具体表现与前述一致——排污企业应具有注意义务,需妥善管理、处置污染物,遵守法律的相关标准,选取具有资质的环境服务公司.在“ 托管运营服务”类型中,排污企业拥有污染设备的产权,对于污染物和污染处理设备具有持续控制力.此种情况下,排污企业除了前述义务要遵守外,还需承担对于治污企业的监管义务.这是因为排污企业责任内容尤其是对损害后果的责任（这种责任如是私人人身财产则是民事责任,通过法院追究；如果是生态损害,法理上由行政机关追究,属于行政责任；此处讨论的是对于生态损害的治理责任,为行政责任的一种）承担应该与其对污染物或者污染处理设施的控制力有关,若排污企业已彻底失去对污染物或者污染处理设施的控制力,排污企业不能也不应当承担后续的行政责任.例如,向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的排污企业以及将危险废物委托给有资质的单位处置并支付合理处置费用的排污企业都丧失了对污染物的控制,对治污企业造成的污染环境的后果不应当承担行政责任.
明确排污企业的行政责任能为环境污染第三方治理模式的推广保驾护航,权责明晰方能使企业在使用环境污染第三方治理模式时对自己的行为是否有可责性具有判断,从而更好规划自己的行为.排污企业的行政责任来源并非简单地归于“ 污染者负担原则”,更多的是源于排污企业是污染物的生产者这一身份,源于危险物质所有者义务的扩张.在环境污染第三方治理模式下,排污企业也由原先的直接污染治理责任转为“ 间接治理责任”,即除了付费给第三方治理公司之外,也需承担妥善管理、处置污染物,遵守法律的相关标准,选取具有资质的环境服务公司等义务,在对不同种污染物进行治理时,排污企业还需遵守各单行法中的特别规定.由于在“ 托管运营服务”类型中排污企业对污染处理设备拥有所有权,对于污染物的控制力没有被切断,因此排污企业还需承担对治污企业的监管责任.
同时,在厘清排污企业的行政义务的内容时也需明确排污企业的免责条款,方能实现权责需统一.
作者单位：中国政法大学民商经济法学院
企业论文参考资料：
上文点评：这是一篇关于对不知道怎么写行政责任和排污和第三方论文范文课题研究的大学硕士、企业本科毕业论文企业论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料。
