原创《我国银行业监管法制存在的问题与》
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文 王琼
一、我国银行业监管法制存在的问题
1、银行机构的委托代理机制不健全,致使监管信息失真,构成道德风险
首先,现有的产权关系是导致银行管理当局缺乏信息披露内在动力和外部压力的原因之一.一般来讲,管理者比所有者更清楚公司的现状和未来的发展.由于所有者和管理者的目标存在偏差,管理者可以根据自己的利益做出财务报告披露.经济学上,委托代理关系的核心是刺激一致性的信息机制,委托人（所有者）为了避免代理人“机会主义”的出现,通常会设计使委托人利益最大化而代理人（管理者）也愿意接受的契约.如可行的报酬机制,可以使双方的目标很好地结合起来,在一个有效的经理人市场上,经理人为了保住饭碗,取得委托人的信任,通常会主动披露公司信息,减少双方信息的不对称.由于我国国有银行的资金和财产等归国家所有,没有真正对银行所有权负责的委托人,即委托人虚化.这样,委托人必然没有强烈的信息披露要求,难以建立起有效的激励、监督和约束机制.在代理人方面,各级银行行长是由政府或上级银行直接任命.这样,没有了来自经理人市场的竞争压力,就不太可能产生信息披露的动力；相反,为了实现进一步升迁和个人利益的最大化,经理人会选择对自己有利的信息,掩盖不利信息,甚至编造虚假信息.
其次,管理层次多,委托代理链延伸,增加了代理成本和信息成本.我国银行机构沿袭了行政模式设置,管理层次多、委托代理关系复杂是这种机构设置的特点.无疑,这给信息披露增加了难度,导致银行机构之间信息不完全、不对称现象严重.同时也增加了道德风险,代理人采取各种手段追求自己的利益而损害委托人利益的问题随之出现.诸如行为短期化、盲目扩大规模、过分次级消费、虚盈实亏等.除此之外,许多银行并不完全掌握所属分支机构的信息,造成监管控制不力,违规经营、违法犯罪问题不断发生.委托代理双方信息不对称必然导致代理成本膨胀和控制成本上升,并严重影响委托代理效率.
2.银行的财务约束软化
完善的会计标准和独立审计可以确保所有交易以全面公开原则为基础,并以令人满意的方式记录下来和披露出去.有资料表明在拉美国家和东南亚银行危机中,银行不良贷款和盈利能力在危机前后都有很大程度的差别,其原因是这些国家在危机以前通常采取了与国际通行规则不相符的会计标准,以至于不能对银行资产质量进行正确评价、对财务收支进行合理确认,银行管理当局、监管当局和债权人都不能获得准确的银行财务状况信息,延缓了问题的发现和处理,最终导致无法挽回的损失.目前,我国银行仍然没有适合自身业务特点的会计准则可遵循,对相关银行会计事项也没有严格、统一的规定.各家银行的资产负债分类有很大的差别,对资本充足率的计算、坏账准备的计提也不尽相同,甚至有的银行分支机构把坏账准备和应付利息的计提用来虚构利润,对亏损或盈利的深层次原因说不清楚,财务信息缺乏可比性和不透明,给监管增加了很大难度.我国银行主要执行内部审计,其职能是仅对其所在行负责,独立性很差.总行对分支机构在风险控制、资金清算、财务管理等方面的监督和控制不够,造成分支机构违法违规问题不断出现.
3.监管理念落后,监管方式、技术手段和人员素质不适应监管要求
在监管方式上,我国主要依靠现场检查,特别是突击性的“大检查”,这些都属于事后稽核,带有明显的滞后性.而在综合监督方面即以评价商业银行内部控制为基础的稽核方面则做得不够.即使在检查内容上,也是侧重于业务合规性检查,忽视了银行整体经营安全性、盈利性和风险控制能力.另外,随着银行业这几年的发展迅速,各种新业务、新办法、新手段不断出现,对会计人员的业务素质提出了更高的要求.但是,有些会计人员自身业务素质不高、操作行为不规范,工作责任心不强等,导致原始凭证不真实、不合法、不完整；记账凭证填制不规范；账证、账实、账表、账账等不相符；不按规定设置、使用会计科目和会计账薄；会计政策、会计处理方法前后不一致等给监管增加了难度.除此之外,长期以来我国监管人员知识结构、业务素质、政策水平参差不齐,严重制约了我国金融监管效率的提高.一些监管人员不能及时把握监管目标、监管标准和正确的监管理念,对经济发展中出现的新理念不能很好的运用到监管当中,不能适应金融国际化发展的需要.而能够对风险进行数据搜集,从而做出分析、判断并提出相应解决方案的复合型人才也相当缺乏.
4、监管机制过于强调法定权威监管机制的运用——疏忽了银行内部控制和同业自律机制的兼用
我国《商业银行法》在内部控制机制的设计上仅有三个条文,即第59、60和61条.第59条要求健全企业规则和制度；第60条要求健全稽核和检查制度,并要求对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督；第61条规定业务报告.这种规制有如下几个缺陷：第一,规定过于原则化.业务管理规则、制度及稽核、检查制度的具体要求均需进一步补充完善.业务报告的要求既未对报告应涉及的具体（尤其是那些强制性要求报告的）内容进行明确,也未就报告的时间、形式、程序等作出规定.第二,未对内容专门性的稽核检查途径一一审计予以规制,这无疑会大大削弱该途径的有效性.因为只有在对内部审计人员的任命、职权及法律责任等方面有严格而强制性的法律依据,才足以保证其履行职责的客观、及时与合法.银行监管法制健全的国家往往突出审计员在任命及职权行使上受法定监管主体的制约.如新加坡《银行法》便规定：尽管公司法已规定,但每家银行每年必须由当局批准后任命一名审计员；并授权当局在法定情形下可直接任命一位审计员.德国《银行法》规定了特别情况下信用机构任命的审计员需通报监督局,并可要求另任命一名其他的审计员,监督局还可在法定情形下申请登记法院指定审计员,同时,进一步为审计员的特别责任作了专门规制.
5、监管法制在适应银行业国际化方面存在不足
我国在银行业国际化方面的监管法制已有1994年4月1日施行的《外资金融机构管理条例》及其实施细则、《关于外资金融机构在中国设立常驻代表机构的管理办法》、《中外合资投资银行类机构管理暂行办法》、 《境外金融机构管理办法》、《境内机构借用国际商业贷款管理办法》等.综观这些法规、规章,仍有如下不足：①规范性文件的权威性不高.这些文件除《外资金融机构管理条例》是国务院通过和发布的行政法规外,其余多为中国人民银行颁发.这种状况不利于对外塑造“法制完备”和“依法监管”银行业的形象,但国际上通常把银行信用及银行监管法制的完备状况联系起来.尽管《商业银行法》在其“附则”中规定：“外资银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定,法律、行政法规另有规定的,适用其规定”,但是《商业银行法》毕竟是立足国内银行及其业务,因此对外资金融机构的监管可能难于有效实现.②在监管内容和实现监管的方法上过于原则而不便于操作.如《外资金融机构管理条例》对外资金融机构的内部控制未作明确要求,对其业务资料的报送及稽核与核查的规制也甚为原则和简单.这极不利于监管目标的有效实现.美国1991年的《加强对外资银行监管法》及1996年的《K条例>,不仅要求外资银行必须接受联储一年一度的检查,而且法律法规所确立的银行现场和非现场检查制度,特别是现场检查制度尤为完善.现场检查中极为重要的保障程序是：检查官员一进入银行,将控制银行所有账本和资产,如、证券等,检查官员除对银行资产、业务资料进行检查评估外,还对管理组织（包括高层管理人员和经理层的监管能力等）进行评估.③在监管领域的选择上,法制很明显倾向于对境内外资金融机构的监管,而疏忽了对境外金融机构的监管.因我国《境外金融机构管理办法》对海外金融机构的业务经营监管极为简单—一只要求每半年报送一次报表,未作其他任何要求.单从这种监管法制取向看来,这有助于我国金融机构境外业务的拓展,但是事实上并不利于这一目的的达到.因为各国在接受外资金融机构的发展时,往往会把母国的金融监管制度作为一个考虑因素（正如我国立法也如此）.如美国在审查1996年2月13日生效的《K条例》修正案中便明确提出：那些不受母国统一监管的外资银行是否可以继续在美国从事经营活动,要经过严格审查.美国立法也重视对海外金融机构的风险监管（如要求考察存款的波动性、借款频率与数量、依赖利率敏感性资金的比重、易变现资产数量、银行本身向货币市场的借款能力等）、准备金（要求对海外分支机构（包括分行）及其他外资银行的借款,以及海外机构对非居民的直接贷款都按1096缴纳准备金）均有要求.而且在检查审核方面,对海外分行和子行都要进行现场检查,尤其是常对海外子行实施现场检查.新加坡《银行法》也明确地规定：“当局可随时秘密检查每一家银行以及每一家在新加坡注册、但设在新加坡以外的分行、代理行或办事处的账册、账户及业务情况”.
二、我国银行业监管法制对策研究
1、必须坚持对法人监管,重视对每个金融机构总体风险的把握、防范和化解
(1)准确识别与评估风险,包括充分考虑信用风险与市场风险、流动性风险的关联性.
(2)建立覆盖所有业务条线的全面风险管理策略,实施各种情景下的流动性压力测试.
(3)高管层采取有效措施管理金融机构的整体风险,包括及时掌握整体风险状况,有效决策和强有力的监督.
(4)完善风险提示制度,建立国有大型商业银行、股份制商业银行和外资银行情况通报及风险提示专题会议制度.
(5)与有关部门联合启动大额出境资金的特别监管,明确大额出境资金的事先报告制度,以持续监管为基础,重点关注资金变相外逃情况.
2、必须按照国际准则和要求,对监管者和被监管者都要实施严格、明确的管理,逐步提高监管的透明度
对于非现场检查,人民银行应对银行报告,尤其是需强制性报告的问题、程序和时间作出规制,月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规制,这才有助于监管者作出准确的分析.现场检查制度的构建更为迫切,检查程序及检查权力的保障是该制度的核心,可借鉴美国的立法经验,赋予监管主体以不预先通知的绝对检查权—一一旦进入被检查银行,检查当局便控制了银行的一切资料和财产,以避免各种干预力量妨碍检查的进行.现场检查的内容应包括：被检查银行递交报告的准确性、真实性、银行的总体经营状况、银行风险管理制度和内部控制措施的完善程序、贷款资产组合的质量和贷款损失准备的完善程度、管理层的能力、会计和管理信息系统的完善程度、银行遵守法规和规章的情况等.与此同时,法律也应强化监察人员的责任.对于疏于监管者应承担行政法律责任的,情节严重者应依刑法追究其刑事责任.
3、必须注意促进金融机构风险内控机制形成和内控效果的不断提高
人民银行应对银行内部控制机制的完善提出一个规范化的细则要求,并规范各银行实施的监督机制.根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议,内部控制应从组织结构（职责的界定、贷款审批的权限分离和决策程序）、会计规则（对账、控制单、定期试算等）、“双人原则”（不同职责的分离、交叉核对、资产双重控制和双人签字等）、对资产和投资的实际控制等方面来构建.这些控制措施还需有内部审计职能进行补充,以便借助内部审计职能在机构内部独立地评价控制系统的完善程度、有效性和效率.与此同时,监管主体除规范直接检查这些控制措施的有效性外,还应要求内部审计职能对监管主体工作作出报,以便及时发出纠正的通知.
4、必须坚持以风险为主的监管内容,努力提高金融监管的水平,改进监管的方法和手段
信用风险一直是中国银行业面临的最主要风险,尤其是当前国内外经济金融动荡的大环境下,信用风险更是银行风险管理的重中之重.
当前银行业信用风险管理的重心仍然是贷款领域.最近,银监会正在抓紧制定商业银行加强贷款管理的相关规定,贷款支付以收益人为原则,这也是国际上成熟的经验.如果进入实施阶段,需要银行在贷款流程、操作程序等方面进行优化和细化,以更加有效地把握和控制贷款流向,避免贷款被挪用、贷款欺诈,提高信贷资金安全性.同时,商业银行在参与国际金融市场交易活动的过程中,也要重视交易对手的信用风险,建立监测制度,健全内部报告体系,熟悉国际市场规则,完善应对方案.
另外,要逐步推行符合国际惯例的统一会计标准和资产风险评价体系.合理的会计标准可以比较准确地反映银行的经营状况,不合理的会计标准会掩盖银行本身存在的问题.前面已经提到,出现银行危机的国家,其会计标准并没有真实地反映问题银行的经营状况.由此可见,一个审慎的会计标准和风险评价体系是实现银行稳健经营的基础保证.当前我国银行会计需要解决的首要问题是在借鉴国际成熟经验的基础上,抓紧健全我国的会计规范体系,如完善金融企业会计准则、推广统一的金融企业制度、制定统一的金融企业会计科目和会计报表,增强金融企业信息的可比性等.
5、对于各类监管设限要科学合理,有所为有所不为,减少一切不必要的限制：要高效、节约地使用一切监管资源
我国可以构筑必要的应急措施.我国《商业银行法》规定了“接管”和“破产”制度,但对于银行的紧急情形—无足够自有资本清偿能力或危险状况时的短期性应急措施未作规定.紧急措施有助于防范个别银行风险的漫延.紧急措施可由立法授权监管主体采取如下措施： （一）禁止或限制股东以分配利润和用担保的方式提款； （二）禁止银行将可动用支付手段参股投资等； （三）禁止吸收存款、提供信贷或作部分限制； （四）禁止银行管理层和业务领导人从事业务活动或作部分限制； （五）派驻监督人员监督银行业务等.对于经营状况良好且具有偿付能力但面临暂时流动性困难的银行,人民银行可直接进行贷款援助或由人民银行提供担保,以帮助解决短期困难.
6、要鼓励公平竞争、反对无序竞争,努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力
(1)加强对信息披露真实性的独立审计与内部审计相结合的监督体系,改进审计监督手段.独立的审计可以加强对会计准则和财务会计制度执行情况的监督,增强信息的客观性、公正性.为此,发展和完善注册会计师审计制度,确立权威中介机构的独立审计职能,严格规范信息披露主体对信息披露行为的主要责任,使其严格对行为负责,减少信息障碍,加大市场对信息披露的压力并通过规范责任提高监管当局获取信息的主动性,是增强信息披露真实性、可靠性、及时性、完整性的保障.与此同时,加强银行内部的审计监督,建立由法人统一领导的相对独立高效的内部审计体制,形成以民间审计为核心的独立审计与内部审计相结合的监督体系,加大对会计信息披露真实性的审计监督和处罚力度,建立信息披露责任及违规处罚制度,区别信息披露失职或违规的不同情况分别追究行政责任、刑事责任和民事责任,同时改进审计监督的手段,充分利用计算机技术提高内部审计的效率和效果,显得尤为迫切.近年来,西方各国政府及商业银行斥巨资建设的银行电子化风险管理与控制系统,将商业银行的经营方针、政策、业务操作规范及经营活动,特别是信贷管理、国际结算及衍生交易风险的识别、防范、控制与化解制度纳入系统管理,不仅提高了银行业务管理效率,而且将银行内部的监督控制制度引入规范超然的轨道.我们可以借鉴其经验,研究建立实时数据传输网络系统,将所有业务数据全部纳入计算机管理系统,使各业务部门和审计部门都能够方便地调阅和进行及时业务信息监控.
(2)规范信息披露.信息披露是风险监管的必要补充.为保证金融市场的有效运作,市场参与者获取准确而及时的信息极为必要.如德国联邦监管局设置了公告目录单,优先公告的为风险公告,此外还有经理的委任或退休、股权的变化、法律地位的变化、可偿资本的变化,尤为重要的是超过25%的亏损；同时《报告规则》还规定了公告的性质、范围、时间和编制格式.我国监管法制也应对披露的有关要求进行规定.当然,由于信息公开披露的范围是有限度的,否则会损害银行的合法权益,也不利于金融市场秩序的稳定,因此慎重确立此范围甚为必要.
（作者单位：山东高速物流集团有限公司）
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