原创《我国服务业吸收外资新趋势与建议》
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聂平香 商务部研究院外国投资研究所
全球金融危机后,尤其是“十二五”以来,全球直接投资出现剧烈波动,我国利用外资也进入了增幅放缓的新阶段,包括不同领域外资明显分化,制造业不断下滑,服务业快速增长,服务业已经成为我国进一步对外开放的亮点和主导产业.在新形势下,为保证利用外资的稳定,我国还需要不断破除服务业开放过程中面临的各种障碍,扩大规模,优化结构,促进利用外资整体水平和质量的提升.
一、吸收外资发展的现状与趋势
（一）服务业利用外资快速攀升
来自商务部外资数据显示,2011-2016年,我国非金融领域实际利用外资从1160.1亿美元增为1260亿美元,年均增幅仅1.7%,2016年同比下降0.2%.其中,服务业利用外资从552.4亿美元增为885.6亿美元,年均增幅达9.9%,2016年同比增长14.7%；制造业利用外资从521亿美元降为354.9亿美元,年均下降7.4%,2016年同比下降10.2%.与此同时,我国服务业外资所占比重不断上升,2011年服务业外资占比首次超过制造业,2013年比重第一次超过50%,2015年达到61.1%,2016年超过70%,中国利用外资已经完全进入了服务业主导的时代.
金融危机后,我国利用外资快速进入服务主导时代的原因主要有：
其一是我国原有的制造业引资模式面临严峻挑战.一直以来,我国主要依靠廉价劳动力和优惠政策吸引制造业外资进入,随着我国各类要素成本的快速增长以及对外资优惠政策的逐步取消,原有的制造业引资模式不可持续,制造业利用外资增长空间有限.
其二是我国制造业面临的国际引资竞争压力不断加大.危机发生后世界经济的艰难复苏越发显示出实体经济和就业增长的重要性,以欧美为代表的国家纷纷推行“再工业化”战略,在中高端制造业领域加大引资力度；同时,发展中国家依托成本优势以及优惠政策优势等纷纷在中低端制造领域积极引进外资,我国制造业外资面临激烈国际竞争.
其三是我国实体经济不振影响了制造业外资的进入.国家统计局服务业调查中心及中国物流与采购联合会发布的采购经理指数（PMI）显示,2011-2016年间,我国制造业PMI在50%左右徘徊,月度平均为50.6%,并且有13个月是低于50%,而非制造业PMI平均达54.6%；此外,实体经济表现低迷也对制造业外资进入造成打压,而非制造业的快速扩张又加快了吸收服务业外资.
其四是服务领域的进一步开放扩大了服务业外资的大量进入.“十二五”时期,尤其十八届三中全会的召开为新时期中国服务业的进一步开放指明了方向.开放的重点领域涉及金融、教育、文化、医疗、育幼养老、建筑设计、会计审计、商贸物流、电子商务等；与此同时,服务业的进一步开放也成为上海自贸试验区和北京服务业扩大开放综合试点的核心内容,在这些区域我国取消了对外资进入房地产业、信息传输、软件和信息技术服务业、融资租赁等领域的限制,并进一步降低了外商进入批发零售、金融、电信、专业服务等领域的限制.
（二）服务业外资行业结构明显优化
2011年,我国服务业行业结构中房地产基本占据了半壁江山,份额达到46.1%,其次分别是开放较高并且是开放程度很高的两大行业：批发和零售业以及租赁和商务服务业,利用外资占比分别为14.5%和14.4%,这三大行业外资占到当年服务业外资总额的75%,其余服务行业外资进入非常有限.
目前,我国服务业外资结构得到极大改善,房地产业已不再是一支独大,2011-2016年,房地产实际利用外资金额从268.8亿美元降为196.6亿美元,年均下降6.0%,2016年占服务业外资总额的比重仅为23.4%,下降了22.7个百分点.与此相反的是,2011-2016年,租赁和商务服务业、批发和零售业、金融业、计算机和信息服务业利用外资都呈现快速增长,年均增长分别达到14.0%、13.5%、40.0%和25.6%,占服务业外资总额的比重2016年已分别达到19.2%、18.9%、12.3%和10.1%,比2011年上升4.8个百分点、4.4个百分点、9个百分点及5.5个百分点.其中表现最为突出的是融资租赁行业利用外资,来自中国租赁联盟和天津滨海融资租赁研究院的数据显示,2011-2016年,我国外商租赁企业数从283家急剧上升到6872家,注册资本从735亿元升为22463亿元,占融资租赁行业注册资本总额的比重从37.6%升为87.9%.
而东部地区服务业外资结构最为合理.2016年东部地区房地产业外资占比仅为21%,批发和零售业、租赁和商务服务业、金融业以及计算机和信息服务业外资占比分别为20.1%、19.6%、12.1%和10.7%.西部地区服务业外资主要集中在房地产业、金融业、租赁和商务服务业以及交通运输和仓储业上,比重分别为38.0%、18.1%、16.2%和12.6%；中部地区房地产业外资依据占据绝对主导,为46.5%,其次分别是租赁和商务服务、批发和零售业以及交通运输和仓储业,占比分别为14.6%、11.6%和11.4%.
（三）服务业利用外资不断向东部地区集中
从服务业外资的区域分布看,和全国外资区域布局大体保持一致,但服务业外资集中于东部沿海地区的趋势更为明显.2011-2016年,东部地区服务实际利用外资从486.3亿美元增为762.6亿美元,年均增幅9.4%,占全国服务外资总额的比重不断上升,从83.5%升为90.9%,增长7.4百分点.与此同时,中部服务业实际利用外资波动较大,占比也是先升后降,到2016年份额仅为3.1%,比2011年下降1个百分点.西部地区服务业利用外资呈现明显的下降趋势,2011-2016年,实际金额从72.5亿美元降为50.6亿美元,年均降幅6.9%,占服务业外资总额的比重也从12.4%降为6.0%,下降了6.4个百分点.2016年全国外资区域分布东中西占比分别为86.7:5.6:7.6,服务业外资区域分布东中西份额为90.9:3.1：6.0.
（四）香港是服务业利用外资的主要来源地
香港是我国服务业外资最主要的来源地,但相比全行业来源分布来说,服务业外资在香港的集中度更高.2011-2016年,来自香港的服务业实际外资从418.3亿美元升为642.0亿美元,基本呈现逐步增长态势,年均增幅为8.9%,占我国服务业外资总额的比重从67.9%升为72.3%,增加了4.4个百分点.
2016年全国实际利用外资有69.2%来源于香港,其中服务业外资有72.3%来源于香港；新加坡是我国服务业外资第二大来源,实际外资额从37.2亿美元增为47.7亿美元,年均增幅5.1%,所占份额保持在5%左右.日本、美国、韩国和台湾省也都是我国服务业外资的重要来源,但都呈现出较为明显的波动,以来自日本的服务业投资为例,从2011年的22.7亿美元降为2016年的14亿美元,所占比重也相应从3.7%降到1.6%,但在2012年和2013年实际金额升到了28亿美元和32.8亿美元,占比都达到4.7%.
二、吸收外资发展面临的主要问题
（一）对外资尤其是服务业外资作用认识不到位
金融危机后,随着综合国力的提升,我国在世界舞台上的影响力进一步提升.在这种环境下,尽管党坚持一贯的对外开放以及积极利用外资的总体政策,但从国家以及地方层面仍然出现了不少利用外资的负面声音,明显弱化对引进外资的作用及重要性.尤其在对服务业利用外资方面,存在很多片面的认识,包括过分夸大服务业外资带来的风险,并以此为依据阻止服务业的进一步开放；地方官员更多着眼于GDP、工业发展和固定资产投资增长,没有将服务业利用外资和制造业利用外资放在同等的位置,当然,这点在中西部地区表现更为明显.
（二）服务业利用外资质量有待提升
从行业结构看,尽管房地产业利用外资占比大幅下降,但依旧占据了近40%的份额,这点在中西部体现更为突出.由于中国房地产业的发展是非正常健康状态,也是纯逐利的外资“热钱”最愿意投资的领域,房地产领域外资的大量进入不断推高了中国房地产.
从区域结构看,中国服务业吸收外资过度集中于东部地区,中西部尤其是中部服务业吸收外资明显不足.这一方面反映出中西部在中国整体经济中服务业发展水平的滞后,尤其是市场化发展的滞后,另一方面也反映出中西部营商投资的明显不足,因为除了特定的行业如房地产、金融及运输外,批发零售、商贸租赁等外商投资主要以中小私营企业为主,而中小企业对市场和营商环境更为敏感.
从来源结构看,目前超过70%的服务业外资来自香港地区,而香港服务企业以中小企业为主,带来的对整个行业的积极和正面影响如先进管理经验、经营模式等相对有限.同时除了零售业外,其他服务领域中来自欧洲、美国以及日本等发达国家的龙头跨国服务企业很少,这不利于我国服务业利用外资水平和质量的提升.
（三）服务业外资进入限制突出
目前,我国自贸试验区发布的负面清单是对服务业外资准入限制最少的清单,从2017版看,尽管服务业限制条款从2015年版的83条减少到67条,但服务业依旧是所有行业中外资准入限制最多的,占到行业限制条款的72.8%.尽管2017年国务院针对利用外资出台了国发（2017）5号文和39号文,核心内容也是进一步扩大服务业领域的开放,但由于服务业主管部门和行业对进一步扩大开放的认识有差距,并且涉及到不同部门的利益,导致开放政策落地难度大.
服务业外资进入隐形壁垒多.除了写在规章制度中明面上的限制外,服务业外资准入面临的更多限制是隐形的,很多服务领域尽管在负面清单或外商投资指导目录是允许进入的,但在实际操作根本没法进入,或者进入了也无法正常开展业务.这是因为我国服务业外资引进除了经过准入部门外,更多需要业务主管部门的审批,使得玻璃门、弹簧门大量存在,严重阻碍了服务业利用外资.
2016年OECD发布的国家的外商投资监管限制指数显示,我国服务业外资投资限制指数为0.402,限制水平仅略低于菲律宾、缅甸和印尼,限制水平在64个国家中处于倒数第四位,这其中包括中国在内的27个非OECD经济体.总体来说,我国服务业整体限制水平远高于美日欧等发达国家,同时也明显高于巴西、印度、俄罗斯以及南非等发展中国家；从具体行业看,对外资限制最高的行业是文化娱乐行业,同时,通信服务（包括固定和移动）、保险服务、法律、海运服务以及空运服务等行业对外资的限制程度都非常高.
（四）服务业外资事中事后监管亟待建立和完善
相比制造业,很多服务领域的影响面更广,如金融、电信等,因此外资进入的可能产生的风险也将更大.现阶段,我国外商投资管理体制正发生重大变革,对外商进入的管理由审批制向备案制转变,但由于事中事后监管手段和方式没有及时跟上,一方面对服务业引进外资反倒造成阻碍,另一方面也增加了行业发展的风险.以外商投资融资租赁行业为例,已经由商务部门审批直接改为备案,但在实际操作中,由于缺乏事中事后监管手段,工商、金融监管部门为了避免承担风险,对相关行业的外资企业进入一律不予受理或给予更为严格的审核,导致不少合格投资者不容易进入.
三、吸收外资提升的对策建议
（一）进一步统一和提高对服务业开放的思想认识
目前,我国服务业进一步扩大开放和服务业利用外资的重要性进一步凸显：
其一,现阶段我国外资规模的稳定增长需要进一步扩大服务业开放.我国原先依靠传统引资优势带动中低端制造业外资规模扩张的引资模式不可持续,吸引中高端制造业外资进入的新的引资优势还未完全形成,导致制造业外资规模快速下降.目前我国利用外资规模的增长更多依靠服务业外资的快速增长,因此需要进一步扩大服务业开放以稳定外资规模增长.
其二,我国制造业转型升级需要引进更多优质服务.经济进入了新常态,经济增长方式和发展动能面临转变,我国制造亟待向全球价值链的中高端迈进,而一直以来重工业、轻服务业导致我国服务业发展明显滞后,尤其金融、电信、研发等与生产相关的服务业开放水平和市场化程度都较低,极大制约了制造业效率的进一步提升.服务业扩大开放,能够加大引进来自香港、新加坡以及欧美日等国家的优质服务的力度,提高服务供给的质量和效益,促进服务与生产的深度融合,促进传统制造企业向提供服务系统的整体解决方案转型,从而在全球价值链中获取更多利益分配.
其三,服务业外资作为我国利用外资的重要组成部门,其积极作用应引起高度重视.与农业和制造业发展方式不同的是,服务业发展需要更加完善的市场机制和制度,更加依赖知识、创新等高级生产要素和无形资产.服务业的进一步扩大开放实际上也是知识、创新等高级生产要素的引进过程,尤其在科技研发等领域,这为我国创新驱动发展战略实施提供了重要的核心要素支撑.因此,必须进一步对照国际高标准,积极拓展服务业吸收外资的新渠道.
（二）进一步推动服务业领域的对外开放
从国家层面,要尽快出台国发2017年5号文和39号文的实施细则,尽早拿出具体服务业开放的时间表,以方便具体行业开放措施落地.同时,根据我国服务业开放的新要求,借鉴发达国家甚至部分发展中国家服务业开放经验,进一步大幅缩减负面清单中服务业外资准入限制条目,极大减少服务业外资准入限制,为欧美日等发达国家服务业外资进入创造更好条件.包括全面放开会计、法律、管理咨询等专业服务领域外资准入；进一步加大对银行、保险、电信、陆上运输、空运、研发设计和创新、现代物流、检验检测认证、信息技术服务等与制造业相关的服务领域开放力度；适度放开文化、娱乐、教育、医疗等与民生紧密相关的生活性服务领域.
同时,要鼓励和允许外商投资的服务行业不断扩大,相关行业主管部门以及地方政府应紧跟形势不断梳理并完善现有的外资管理政策和措施,严格按照内外资一致的原则支持外商投资进入相关服务行业,全力破除“玻璃门”、“弹簧门”等隐性障碍.另一方面,对于负面清单上的服务行业,还需不断优化和简化审批流程,提高审批程序的透明度和可预期性,减少因审批给服务业外资带来的隐形准入壁垒.
（三）进一步不断推进服务业外资放管服改革
国家应加大顶层设计和各部门之间的协调,积极推进服务业外资放管服改革.首先从放的角度出发,应强调所有与外资准入相关部门包括发改、商务、工商以及行业主管部门的系统集成化式的简政放权和降低准入门槛,避免目前各部门之间因权力下放的不匹配导致外资准入难度增加.
其次,从管的角度看,不断建立健全事中事后监管体系,以防范服务业进一步开放带来的风险.一方面要加快研究修订并完善重要服务行业部门的管理制度,起草相关部门规章,如融资租赁等,为更好地监管外资企业提供依据；另一当面,完善外商投资信息报告制度和信息公示平台建设,强化部门协调,改变信息孤岛状态,扩大外资企业联合年报、诚信档案和公示系统使用范围,与工商、海关、银行、外汇、税收等部门加强信息互通,形成联合惩戒工作机制.
最后,从服务的角度看,相比制造业外资,服务业外资进入更加依赖完善的市场机制和制度,因此为服务业外资营造高效便利的营商环境显得更为重要,我国可以参考《2017年全球营商环境报告》各项指标,对照高标准,针对短板弱项积极加大营商环境的改进和完善.
（四）进一步完善服务业吸收外资的法律制度
随着利用外资形势的深刻变化和国家全面深化改革、扩大开放的发展要求,外商投资管理体制面临了重大而深远的变革,国家急需加强外资工作的制度性建设,为新形势下利用外资提供法律和制度保障.因此,必须进一步加快外资立法进程,尽快制订并颁布《外国投资法》,全面落实外商投资负面清单管理制度,并清理修订有关的外资法律法规,为服务业利用外资放管服改革提供法律依据和保障.
另外,在《外国投资法》法律制度框架的基础上,整合现有的市场准入负面清单、自贸试验区负面清单、外商投资产业指导目录负面清单以及北京服务业扩大开放综合试点方案中服务业进一步扩大开放的措施,出台全国统一的与服务业开放相关的负面清单,以避免服务业改革和开放政策的碎片化和混乱化.
服务业论文参考资料：
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