原创《民族地区金融精准扶贫的困境和法律保障制度完善》
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[摘 要]民族地区农村金融扶贫关键在“精”、重点在“准”.但是各方面调查情况及数据反映出农村金融扶贫精准度不够,扶贫对象金融权利保护不足,扶贫主体行为利益化,主要法律制度缺失,规范操作性缺乏等因素制约了农村金融精准扶贫的质量和效率,在民族地区这些问题尤为突出.为实现民族地区农村金融精准扶贫脱贫,推进农村金融法治发展,应从建立基本制度体系、构建立法保障体系,完善农村金融精准扶贫具体措施三方面入手,同时,引入第三方机构创新金融精准扶贫模式,推进农村金融扶贫法律保障制度的完善.
[关键词]民族地区 金融精准扶贫 法律保障制度 完善
我国农村扶贫开发已到了攻坚拔寨的大决战时期,要实现到2020年7000万贫困人口如期脱贫的基本目标,就必须加强农村扶贫力度和创新扶贫机制.扶贫开发机制的运行,离不开有效的金融服务支持.农村金融扶贫在我国扶贫开发战略中地位日趋重要.2013年1 1月,到湖南湘西考察时首次提出了精准扶贫思想.2014年3月,总书记平参加全国表团审议时强调,要实施精准扶贫,瞄准扶贫对象,进行重点施策.2015年6月,总书记就加大力度推进扶贫开发工作提出了“六个精准”思想.总书记对“精准扶贫”思想的全面阐述,即“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”.推进精准扶贫精准脱贫是提高扶贫开发效果,应对经济社会发展新常态,创新扶贫机制的重要创新.毫无疑问,农村金融扶贫是精准扶贫精准脱贫战略的重要内容.精准扶贫脱贫思想为强化农村金额扶贫功能与法律制度创新指明了方向.民族地区农村金融发展滞后,推进民族地区农业金融扶贫发展是我国精准扶贫脱贫战略的核心内容.
一、金融精准扶贫的内涵与理论基础
（一）金融精准扶贫内涵
金融精准扶贫的重点在于：在政府有关政策的引导下,大力发挥金融机构的中介作用,充分利用金融市场的职能,借助金融机构特有的资源将政府的有关政策和金融机构的经营紧密的结合起来开展一系列的贷款业务,同时设置较科学的有效程序和机制识别贫困村和困难户,并将这些识别出来的贫困对象进行建档立卡,根据不同贫困地区的特点,结合不同层次的贫困人口的个性需求,确定专门的帮助和扶植计划,提供个性化的金融产品和服务,让金融资金得到有效的优化配置,通过更为精准的方式对于贫困点进行扶贫,这样可以大大提高扶贫的效率.
（二）金融精准扶贫的理论基础
金融精准扶贫概念的理论基础是源自众多学者对于金融发展和经济增长之间的关系的研究,研究结果表明金融发展能够促进经济的增长,反之,即经济的增长能够消除一定程度上的贫困.要实融精准扶贫渠道很多,但是根据精准扶贫的要求主要可以通过两个渠道来实现：一是通过直接作用于民族地区贫困家庭或者个人,贫困家庭或者个人提供金融服务；二是通过向贫困地区的企业或者规模化产业链（专业合作社）提供金融类服务,解决其融资困难问题.由这些企业或者专业合作社给贫困地区提供更多的就业岗位和经济贡献,带动当地的经济发展,通过自身的能力带动地区脱贫.江春等(2015)认为金融精准扶贫不是直接给贫困个体或者群体提供金融资助或贷款,而是通过金融发展带动经济增长,推动市场创造更多的就业以期带动更多的贫困人口脱贫致富..
二、民族地区金融精准扶贫的困境
（一）金融体系不健全
由于我国金融体制深化改革,大部分的国有银行,如：工商银行、农业银行、中国银行和建设银行四大行只在县级行政区域设立分支机构,在乡（镇）一级设有机构的只有农业银行,村一级基本没有设立营业网点,可想而知,四大行在农村信贷业务上的占比小,金融扶贫的参与度低、效果不佳.除这四大行之外的邮政储蓄银行、农村商业银行、村镇银行等金融机构虽然在乡（镇）、村的设立的网点较多,但是因为受到存贷比和自身效益的约束,可贷资金有限,扶贫力度自然也受到较大限制.
造成这些现象的原因主要是：民族地区贫困人口主要地处偏远山区,经济落后,生态环境恶劣,各种基础设施不完善,加上贫困户缺乏贷款所需要的担保和抵押物,金融机构基于成本与效益的问题更愿意选择基础设施完善,经济较发达的地区设立营业网点,因而更加造成贫困地区金融机构的缺乏.
（二）金融扶贫精准度不够
我国农村金融扶贫经历了从贫困区域、贫困农村到贫困区域、贫困村、贫困户三者结合的发展过程.但在金融扶贫精准度仍然不足.首先,在精准识别上.由于民族地区农村人口多、分布地域散、人员结构复杂,如果仅仅依靠由政府部门采集备案的数据,在多层级信息传递过程中很有可能造成统计结果的不确定性和失真.这将直接导致扶贫对象的不精准,造成资源配置不合理.其次,在精准扶持上.由于扶贫项目和投资的用资机制不科学,贫困的农户因此很难从扶贫开发中受益.从贫困农户角度而言,农民的信用意识不强,在贷款过程中导致评级受限,放贷率低下.这也是影响精准扶持的一个因素.
（三）金融服务产品体系单一
我国金融机构金融精准扶贫方面的产品不多,提供的金融服务的多样性欠缺.由于民族地区经济环境欠活跃,加之受地理环境、基础设施的影响,贫困户发展产业普遍以农业为基础,特别是以家庭为单位的个体户农业生产为主.针对此种情况金融机构提供的最多的金融精准扶贫服务类型是小额贷款服务.免抵押、免担保信用贷款的类型覆盖面小,传统的抵押担保贷款、联保贷款大多不适合贫困农户.农村产权抵押贷款至今未全面推开,县域担保机构发展严重滞后,政策性农业保险覆盖面较小,造成扶贫金融产品供给与扶贫资金需求的矛盾.
（四）金融监管制度设计不完善
金融监管人员对城市经济和传统的金融业务很熟悉,但是对于农村经济,面向农村的金融业务则熟悉度不够,为了规避风险采取的是风险控制原则,明显对农村经济金融的发展考虑不够.此外,金融监管链条过长、基层监管人员不足以及监管的短板等等原因,金融机构因规避风险的原则抑制了农村金融市场准入,削弱了金融机构参与扶贫的积极性.
（五）金融精准扶贫缺乏法律制度保障
纵观多年来我国扶贫开发,国家和地方制定了一系列促进和保障贫困人口、贫困地区的政策和规范性文件,但是上升到法律层面的法律法规则极少,更没有形成成熟完善的金融法律制度体系,只是充分的体现了浓厚的政策性取向.1984年以来党、国务院先后发布了9个关于扶贫开发的重要文件,这些都属于政策范畴,不具有法律约束力.立足于国家法层面,我国不但缺乏扶贫开发专项法律法规,而且对于农村扶贫开发和贫困人口权益的保障的规定也只能在脓业法》、《保险法》等法律位阶较低的法律中看到零星的几个条款.
总体而言,农村金融扶贫法律规范大多仅对农村金融扶贫做出概括性的法律规定,没有建立完善的农村金融扶贫法律制度规范体系,众多法律规定体现出来的则是政策陛浓厚、效力较低,规范的约束力不够,缺乏操作性.对于不具有操作性的法律规范,很难在实际行动上得到落实,只能成为一种“文本法律”,直接导致农村金融精准扶贫实际操作过程中出现“有法难依”的困境.特别是作为规范、约束政府金融扶贫行为的重要规范陛文件,更多地表现为法律约束力不够．规范操作陛缺乏,难以达到规制政府权力、保障农村金融精准扶贫的重任.
除此之外,少数民族地区的法律供给更加缺乏,地方的扶贫政策、措施缺乏多层次和系统化的政策体系.加上经济落后、社会贫困、文化水平低等多种因素相互影响,农村的家族观念、乡土人情等传统对现代法治的忽视和排斥都是导致这些地区法治环境亟待解决的原因.2015年诺贝尔经济学奖获得者安格斯汇迪顿认为,卓有成效的减贫离不开可靠的政府治理、法治、有效的税收制度、产权保护以及公众信心..
三、完善民族地区金融精准扶贫法律保障制度的建议
民族地区应该结合地区实际情况,借鉴发达地区成功的经验兼收并蓄,推进制度创新、制定符合当地金融精准扶贫工作开展的制度体系,顺应精准脱贫战略的要求.
（一）构建立法保障体系
检阅我国金融扶贫法律制度可以看出我国农村金融扶贫法律形式多样,但是统一性差,但是目前还没有设立一部专门的金融扶贫法律.这种法律形式位阶低,内容零散不成体系.特别是在民族地区金融扶贫法律的设立和落实的情况更加不容乐观.所以,健全农村金融法律保障体系亟待需要.
l制定民族地区金融扶贫基本法.我国现阶段涉及农村金融扶贫的法律主要是《农业法》,依业法》的有关条文中．只是简单的提出加大金融支持农业发展力度,内容很粗犷,不能当作金融扶贫基本法.但是如果以《农村金融扶贫开发法》来敲定农村金融扶贫的基本制度,充分整合社会资源,让以往的局面变得有条不紊.政府、立法部门以及央行和金融机构在制定农村金融扶贫基本法的时候应该秉持新型发展理念,实融公平,以保护农民基本金融权利为目标,坚持精准扶贫的基本理念.按照政策性金融机构、商业银行陛金融机构和民间金融机构各自的职能定位来确定其在金融扶贫工作中的职责,自上而下的将政府、金融机构、农村贫困户三个主体充分联系起来,同时抓实金融产品供给、金融产品实施、信贷资金回收与金融监管等四个环节,设立农村金融扶贫基本法,明确规定政府、金融机构、农村贫困户在农村金融扶贫中各自的权利与义务.只有制定农村金融扶贫基本法,才能形成完善的金融法律体系以提高民族地区农村金融扶贫的质量和效率,切实加快民族地区精准扶贫脱贫步伐,巩固脱贫成效.
2制定民族地区农村金融扶贫专项立法.民族地区农村金融扶贫专项立法必须以建立农村金融扶贫基本立法为前提,制定《政策性银行法》、《农村合作金融法》、咐镇银行法》、《村小额贷款公司法》等金融专项立法,修改《商业银行法》,就特定金融机构的农村金融扶贫具体义务与措施等进行详细规定.同时,为推进我国农村金融扶贫基本法及专项立法实施,加强农村金融扶贫立法的规划,特别是部门与地方政府立法的协调,强化法律的操作性,可由国务院、中国人民银行、银监会、证监会、保监会等制定行政法规、规章,地方制定地方性法规、规章,以细化农村金融扶贫立法规范,推进立法有效实施..
（二）完善相关基本制度体系
l建立弱势群体金融权利倾斜保护制度.农民既是农村金融机构经营资金的供给者,又是农村金融机构信贷的接受者.根据法理学的基本原理,法律调整社会关系的有效机制是权利和义务的利导功能.权利通过法律特有的利益确认和维护机制激励法律主体做出行为选择,而义务通过以国家暴力为支撑的强制机制约束法律主体做出规定的行为.从权利义务范畴的统一角度而言,既然农村金融组织的社会责任是一种积极义务.,那么,为了弥补其义务实现的外部督促机制,就应当赋予其直接服务的相对方——农民平等的金融权利.
民族地区农村金融扶贫对象已经被明确为弱势群体.但是相关法律在金融服务种类、资源配置上给予的倾斜性保障程度不够.保护民族地区农村弱势群体的金融权利,让这一群体在金融服务供需中得到公平对待,是农村金融法制建设的根本方向.
2完善金融精准扶贫市场体系.首先,完善金融精准扶贫市场体系就是根据金融精准扶贫的要求金融产品多样化、信贷产品创新有突破、扶贫信贷投入有新突破,符合扶贫工作的开展.根据民族地区的具体情况,通过实地调研开发出适合当地贫困户、龙头企业所需要的金融产品、服务.其次,各银行金融机构要立足民族地区资源禀赋和特色产业优势,整合信贷资源,充分发挥人民银行扶贫再贷款与扶贫、财政等部门的政策合力,为贫困农户、新型农业经营主体提供小额信贷、创业担保贷款、“两民”贴息贷款、政府增信贷款等信贷产品和服务,通过“1+N”（“1”为央行,“N”为金融机构）工作机制带动贫困户就业创业的专业大户、家庭农场、农民合作社、产业化龙头企业等新型农业经营主体发展生产脱贫,支持农业产业示范园、标准园、精品园.坚持贯彻精准扶贫金融风险审慎性监管原则,并制定金融扶贫的相关法律法规以及奖罚规定.
3健全金融保障机制.根据“1+N”工作机制,健全金融保障机制,形成“央行引导、信贷支持、政府配套、产业配套”的扶贫工作合力,一是完善抵押担保机制.积极构建多元化的信用担保体系和多方共同参与的信贷风险分担机制,盘活农村土地资源,加快推动政府搭建农村土地确权颁证、建设评估、交易流转等平台,开展农村“两权”抵押贷款工作,拓宽涉农贷款抵押担保渠道.二是健全风险补偿机制.推动政府部门整合县域涉农、扶贫、财政等资金,建立风险补偿基金、担保基金、扶贫贴息等多种金融保障措施,探索建立村级融资担保基金.三是完善保险保障机制.扩大农业保险密度和深度,改进和推广小额贷款保证保险,建立健全针对贫困农户的保险保障体系,为贫困户融资提供增信支持.
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作者简介：金娟(1979-),女,土家族,湖南沅陵县人,吉首大学法学与公共管理学院,硕士研究生,供职于湘西自治州广播电视大学,研究方向：金融法；包忠荣(1964-),男,回族,湖南凤凰县人,供职于中国人民银行湘西土家族苗族自治州中心支行,研究方向：金融学.
精准扶贫论文参考资料：
括而言之：上述文章是一篇关于对写作民族地区和保障制度和扶贫论文范文与课题研究的大学硕士、精准扶贫本科毕业论文精准扶贫论文开题报告范文和相关文献综述及职称论文参考文献资料有帮助。
