原创《教育券制度的演进和职业教育公平的实现》
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摘 要：教育券制度自产生以来,在美国等诸多国家付诸实践.教育券制度对促进教育公平,提升教育质量产生了积极影响,但也在实施过程中面临许多困境.美国教育券制度的实践历程和成功经验,对促进我国职业教育的改革和发展、实现教育公平都有很大的借鉴意义.
关键词：教育券制度；职业教育公平；增强办学能力；提高教学质量
作者简介：高漠阳,女,广东技术师范学院教育学院2015 级硕士研究生,主要研究方向为职业教育管理.
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2017）07-0033-05
教育券制度是美国经济学家弗里德曼于1955年提出的,意在改变政府对公立学校直接发放资金的教育投入方式,而将用于教育的公共经费以券的形式直接分发给学生,用教育券来支付学费.学生由此可以自由选择学校,学校则通过收到的教育券向政府兑换相应数额的经费.[1]教育券制度是当时西方国家普遍经济萧条、自由思想扶摇而上、社会各界越发关注教育领域综合作用下的产物.它的引入促使各个学校之间形成竞争,死寂的教育氛围得以活跃,公立学校开始意识到增强办学能力、提高教育质量的重要性,教育公平日渐实现,美国公立学校掌控全局、效率低下的问题趋于缓解.
一、美国教育券制度的三种模式
根据不同教育券倡导者的理念,可将教育券制度在美国的具体实践模式归类为三种.
(一)注重效率型
弗里德曼通过《政府在教育中的作用》一文,首次提出了“教育券”理论,倡导以自由市场为导向的模式来提升教育的效率性.[2]他认为,公立学校中频现的教育质量低下、师资队伍怠惰等问题,根源在于政府掌控力度过大所造成的制度僵化和弹性空间的缺失.以市场为导向的模式旨在借助市场的竞争性来协调政府和市场的配比,在教育的各个阶段让政府权力下放,增加学校和学生的自由选择权,从而促进教育券功能的发挥.政府被赋予了筛选学校和落实计划实施标准的责任,而学生和家长则可以根据个人意愿选择去公立学校或者私立学校.这就搭建起了公立学校和私立学校公平竞争的平台,在优胜劣汰中促进了教育质量的提升.弗里德曼提出以市场公平为主的教育券模式,为改变政府垄断下的教育制度不断僵化、效率降低、退学率较高的现状做出了有益尝试.该模式不但制约了政府的权利,将教育经费的支配权交由家长和学生,也使得公立学校除却内部竞争,更积极同私立学校竞争,这在自由市场中激活了各类学校的自主行动能力,教育效率在一定程度上得以提高.
(二)注重公平型
以詹克斯为代表的学者提出了以教育公平为第一位的教育券模式.[3]他倡导由政府向社会弱势群体发放教育券进行补助,排除富人阶层的低收入人群和特殊家庭的子女由此获得入校学习的机会,从而实现教育的公平性.詹克斯教育券也坚持市场竞争的相关原则,但他认为这种竞争应受到一定的限制,教育券要侧重于陷入困境的公立学校和家境贫困的学生群体.他提出建立一个第三方的教育券管理机构,来保证学龄儿童能获知教育券的相关咨询并拿到教育券.因为教育同样受到经济、等级、宗教等的影响,而美国私立学校的教育质量和花费普遍高于公立学校,因此,社会弱势群体很难有机会进入高质量的私立学校学习,受教育者在市场竞争中处于不平等的水平线上.学生受限于父母经济水平的低下而不能享受同等待遇的教育资源,不能进入高质量的学校学习是有违教育公平这一理想的.通过对教育券资助对象的甄选和补偿,尽最大努力消除市场所带来的负面影响,使被排除在外的学生拥有了平等接受教育的入场券,让贫困家庭中渴求知识的学生获得了同富人阶层子女接受同等教育的机会,教育经费和教育资源都得以更公平的配置.
(三)公平与效率兼顾型
皮科尔和怀斯曼提出的兼顾公平与效率的教育券模式是对弗里德曼以市场为导向的教育券模式的改良.[4]这一模式是在充分发挥市场机制的作用以提高教育质量的基础上,着力保障低收入家庭子女拥有平等受教育的机会,将市场调控与政府导向协调起来,寻求两者间的平衡与互相促进.该模式在运行过程中关注公平与效率,并由政府从旁协调和维稳.同时,皮科尔和怀斯曼为避免弗里德曼教育券忽视教育机会公平以及教育机会同个人收入水平挂钩所导致的入学机会不均的问题,将教育券与个人所得税联系在一起,使得收入越高的群体所缴纳的所得税就越高,并向低收入家庭学生发放面额更高的教育券,以此来实现教育机会的公平.这一折中的教育券模式,旨在寻求教育券制度在具体实践中效率与公平的平衡点,虽然仍带有市场化的气息,但更多关注到了社会弱势群体的受教育机会,为其提供了上升路径.
二、教育券制度在美国的实践
教育券制度在美国的具体实践中受到诸多阻碍,直到20 世纪80 年代末,才得以在小范围内进行了一些实验.尽管教育券历经许多困境与争议,但仍不可否认,它对提升教育质量,促进教育公平起到了积极影响.
（一）以“密尔沃基家长择校计划”为代表的美国教育券制度艰难实施
在美国实施的诸多教育券计划中,实施时间最早且影响最为深远的是“密尔沃基家长择校计划”.密尔沃基市教育券计划的资金主要来源于州政府的税收和原来支付给公立学校的部分资金.[5]这一计划旨在给学生和家长选择学校的权利,让贫困家庭的子女也有进入私立学校上学的机会,并以此向公立学校提出挑战,激发学校间的良性竞争.通过对“密尔沃基家长择校计划”发展历程的观察研究,可看出参加的学校数和学生申请人数都在逐年上升,学生接受的教育质量得以提升,教育成本有所降低,教育券在社会的实际运用过程中既体现了弗里德曼注重效率的方面,也包含有詹克斯侧重教育公平的思想.教育券制度在一定程度上激发出教育环境的活力,促进了公立学校的改革,并进一步践行了教育公平.
(二)美国教育券制度饱受质疑
教育券制度在美国一经提出便备受瞩目,并且一直争论不休,密尔沃基市教育券计划也受到了种种抵制,主要表现在以下三个方面.
1. 教育券的支持者和反对者存在理念分歧.在教育改革的过程中,对于通过教育券来激活美国教育环境,刺激学校间竞争,给予低收入家庭子女平等选择学校的权利,以实现教育公平的目的,教育券的支持者和反对者站在两个相对的立场.支持者对引入教育券的自由市场机制激发公立学校活力,从而兼顾公平与效率的积极影响充满信心.反对者则因各自原有的群体利益受到挤压缩水、政府权力下放而市场竞争扩大化可能导致的不可控因素对教育券计划予以抵制.
2. 教育券是否违反了宪法的规定.教育券计划推行后,因涉嫌违反宪法关于禁止政府建立教会学校的规定而诉讼不断.伴随判决结果的变化和执政者态度的摇摆,支持者的期望和信心受到打击,这体现在民众和政策对教育券的支持度有所下降.反对者借此机会指出教育券对教会学校进行资助有促进政教合一的嫌疑,这有悖于教育化的思想,也违反了宪法的相关规定.
3. 教育券在实施过程中存在偏差.旨在促进教育公平的教育券在具体实施过程中因甄选标准与手段的问题有违初衷.在向贫困家庭子女发放教育券的过程中,发券机构是否倾向于选择那些在公立学校中成绩优异表现良好的学生；优质的私立学校是否有足够的资源和空间来容纳持有教育券的学生；教育券的大量发放是否能够保证学校在不以牺牲教育质量的前提下扩大承载容量,以实现真正意义上的教育公平.这些潜在问题都有可能造成教育券实施过程中某一环节的疏漏而使得教育实践背离初衷.
(三)美国教育券制度促进教育公平
面对不断质疑和反对的声音,教育券计划并没有停滞不前,而是在挣扎中持续探索,为推动教育变革、促进教育公平进行了有益尝试.
1. 学校之间良性竞争,教育质量得以提升.密尔沃基市的教育券计划让学生自主选择教学质量好的学校,而私立学校的教育资源和师资建设普遍优于公立学校,这就自然使私立学校获得了更多生源及教育经费,公立学校因此受到很大冲击.在此体制下,学生在校期间依旧有权转换学校,公私立学校间屏障的破除引出了潜在的危机感,激发出学校的竞争意识和自主提升的能动性,一成不变的教育模式得以革新,这为教育环境注入了新的活力,提高了教育资源的使用效率.
2.弱势群体受教育状况得以改善,进一步促进教育公平.密尔沃基市教育券计划通过对申请人收入标准的限定,很大程度上扶持和帮助了低收入家庭的子女,解决了他们的受教育问题,这些学生通过政府或私人具有针对性的资助,有了选择学校的自由和进入优质学校学习的机会,弱势群体在教育领域逐渐掌握了一些主动权.根据2003 年对密尔沃基市教育券计划的数据统计可知,该计划实施的五年间非洲裔学生占申请人数的74%,录取人数的72%,是该计划的最大受益者.[6]
三、美国教育券制度对推进我国职业教育公平的启示
根据美国教育券计划的提出,我国学者冯晓霞将教育券分为两类,一种是排富性模式（詹克斯补偿性教育券）,即针对低收入人群和特殊家庭进行补助,注重社会公平.一种是非排富性模式（弗里德曼市场调节教育券）,即给予家长和学生自由选择学校的权利,通过教育市场化促进校际间的竞争.[7]
(一)我国引入教育券制度推进职业教育公平的可行性与必要性
1. 教育券制度在我国的适用性.职业教育在我国经济发展和社会建设中扮演重要角色,它为生产一线提供了大量高素质技能型人才,促进了产业结构的平衡和人才培养的多元化.浙江省长兴县于2001 年对教育券计划进行了尝试,是我国首个实行教育券制的地方.[8]该教育券计划旨在资助贫困生就学、促进职业教育比例平衡、提升民办学校影响力、为低收入家庭子女提供平等上学的机会.不同于美国教育券侧重市场化竞争来提升教育质量的目的,我国推行的教育券是以国情为基础、在政府主导下的学生选择机制.经过一段时间的试行,长兴教育券计划使得该县教育结构更趋平衡,职业学校入学率有所上升,是通过教育公平推动社会公平的一次有益尝试.
2. 我国实行教育券制度的必要性.职业教育公平有两层含义：（1）职业教育应在发展机会、社会认可和待遇方面得到与普通教育同等的对待；（2）所有人都有接受职业教育的权利和机会.职业教育资源的合理配置与均衡发展都体现出了教育公平的理念,而我国城乡经济基础的不均衡使得教育间的差距日趋扩大,贫困地区乡村儿童就学困难、教育资源匮乏、职业学校生源逐渐流失.国家对教育领域财政拨款不均衡,职业教育所占比重较低.公办职业院校效率较低,教学缺乏创新与活力.在职业教育中引入教育券制度,以自下而上的方式按学生人数换取相应教育经费,拨款过程透明化,保障了农村地区学校的经费来源,改善了弱势群体的教育现状,在一定程度上增加了对职业教育领域的经费投放.教育券制度所蕴含的市场竞争机制,打破了公办院校的一潭死水,激发出其自危意识,学校尝试调整办学方式和教学手段,以提升教育质量,促进教育公平的实现.
(二)美国教育券制度应用于我国职业教育领域面临的问题
1. 显著的地区差异性使得教育券制度难以大面积施行.由于我国经济发展水平的不均衡,使得沿海发达地区与中西部欠发达地区在政治、经济、文化和科技等方面存在明显差距.这造成教育券制度在我国的实践过程中遇到诸多困难.如欠发达地区持有教育券的学生涌向发达地区职业院校就学,造成本地学校生源的流失和教育资源的浪费,各地区间利益冲突难以平衡.相较于教育资源丰富的城市,偏远农村地区学校匮乏、师资短缺、办学条件恶劣、信息咨询闭塞,教育券政策的实施很难兼顾效率与公平,达到让学生自主择校、刺激院校间竞争以提升教育质量的作用,而仅仅成为资助贫困家庭子女有学可上的补偿性功能.面对各地区教育发展水平的不均衡,教育券制度很难在我国大范围内展开.
2. 教育券制度使公办职业院校教师利益受到冲击.师资队伍的水平既是学校教育质量的重要决定因素,也是推进教育公平的重要组成部分.然而在传统教育体制下,办学机制僵化、公立学校旱涝保收的状况使得教师群体松散懈怠、缺乏创新.教育券制度的实施势将引起人事制度的变革,冲击公办职业院校教师群体的利益.教育券制度所带来的市场竞争使公办院校无法继续坐吃山空,而要通过改革教育方式、提升教师队伍素质等诸多努力,来争取更多生源和经费以占据一席之地.这就对公办教师提出了更高要求,将教师放入了优胜劣汰的竞争机制中.在同等薪水与办学条件的前提下,教师需不断提升综合素质和科研能力,这在无形中加重了教师的工作负荷,触动了教师的个人利益,引起其不满乃至抵制情绪.
3. 市场机制的引入打乱原本教育体制下学校的稳定性.教育券制度将市场机制引入教育领域实为一把双刃剑.一方面,它促使公立职业院校直面自身不足实施创新改革,有助于教育质量的提升与教育公平的实现.而另一方面,教育领域市场化随之衍生出的功利性与波动性和教育本身的公益性与长期性相矛盾,对教育市场的盲目逐利和成果催化可能导致教育公平的更大不公,反而为家庭背景强势的学生争取到更大利益,加速教育资源分配的不均.同时,各院校在市场竞争中为抢夺教育资源与生源,不顾自身承载能力的扩招；持有教育券的学生大量涌入优质学校以至一般院校乏人问津,都大大稀释了教育质量、浪费了公共教育资源.
4. 政府的行政干预影响市场化过程中教育公平的实现.弗里德曼的教育券理论主张限制和弱化政府的作用,美国的相关法律也体现出政府权利的弱势.在教育领域中,学校董事会承担了对重大问题的决策权.而基于国情的不同,政府在我国教育的发展与改革中起着主导作用.引入教育券制度,就势必要平衡好政府和市场的参权比重,注意政府在整个教育自由市场化的进程中扮演的角色,避免政府权力过大可能引起的架空市场问题的发生.由于行政干预中措施手段运用的不当,会打破市场运行规律对教育的正面效应,造成教育资源分配的不均,使得学校竞争中不平等现象的扩大化,进而阻碍教育公平的实现.
(三)推进以教育公平为目标的职业教育券制度的发展
1. 缩小区域经济差距,进一步推进教育的均衡发展.目前,我国沿海与中西部地区、城市与偏远农村地区、以及区域内部的经济发展状况很不均衡,彼此间受教育者所享受的职业教育资源极不公平.这种失衡状况不断加重,区域间差距日益明显,陷入了落后地区更趋贫困的死循环.改变这一现状最根本的是要大力发展生产力,带动落后地区经济发展,缩小区域间、城乡间的差距,这是教育券得以在我国发挥效力的前提条件.结合我国国情因地制宜、根据不同区域和民情有的放矢的对教育券制度的实施做出调整,对欠发达地区和偏远村农村更侧重发挥教育券的补偿性功能,将教育券落实到有需要的学生手中,使落后地区的学生有机会进入职业院校学习技能,推动教育公平的实现.
2. 以政府为导向推动职业教育市场化改革.职业教育市场化是推动教育公平不可缺少的一环.要想实现这一市场化改革,就要转变政府主导下的教育体制形态,塑造以职业教育市场运行机制为主线的改革策略,政府从旁辅以监督,促进市场机制的良性运转,使各个学校处于相对公平的竞争起点.政府在教育改革中具有不可替代的作用,但其冗杂专断的层级属性和固有缺陷都会影响教育的质量和效率.弱化政府对教育的过度管理,委托第三方机构发放教育券、收集和宣传相关咨询,将学校置于市场中锤炼打磨,刺激学校的竞争意识和教师的危机意识,突破其舒适区寻求更大发展.政府和市场并非相对立的两端,而是相辅相成的盟友.以政府为导向有助于实现市场优势的最大化.同时,教育券的经费来源除却政府财政拨款,还应尝试多渠道吸引投资,争取民间资本与基金的加入,从而降低政府压力,扩充职业教育经费来源,加速职业教育的发展.
3. 明确我国职业教育券制度的目标,完善保障措施.根据美国的实践经验我们可以看出,以提高教育质量、促进教育公平和效率为目标的教育券计划在最终落实后更侧重于改善弱势群体的教育窘境,为其提供平等的教育机会,以实现教育公平.而我国已推行教育券制度的多个地方中,其教育目标也各有不同.具体到职业教育领域,着眼点在于平衡教育资源,提升职业教育服务社会的功能,进一步推进职业教育公平的实现.从确立目标到具体实施,每一环节都应有详细的负责机构和行为要求来保证制度发挥出最大效果.依托不同地区的职业教育发展水平,坚持以教育公平为目标的教育券制度,在相应配套措施的维护监督下,推动职业教育改革的多元化发展.
4. 提升职业院校办学标准,平衡人力资源结构性问题.职业教育公平的实现仰赖于职业院校的办学水平.在社会普遍对职业院校心存偏见,认为就读职校是普通高校落榜后的无奈之选的大环境下,创办不同于普通教育的优质职校是提升职业教育地位、推进职业教育公平的应有之义.然而,为吸引生源,筹措资金,提升就业率,我国职业学校盲目开设热门专业,增加相关课程,忽视了自身教学水平与办学特色,各个学校流于统一缺乏亮点,非但未能脱颖而出,其影响力更远远落后于普通教育.教育券制度的引入打破了老朽的教育体制,在优胜劣汰中调动起职校的积极性,引导职业院校思考个人优势,结合当地状况挖掘特色专业,扬长避短,而非盲目照搬普通高校的办学模块,从而提升职业院校的办学水准.面对当今就业市场高素质技能型人才的短缺,职业院校办学质量的提升与相关人才的输送将大大缓解人力资源市场对高素质技术工人的需求问题.优质技能型人才的输出不但提升了大众对职业教育的认可度,也为教育公平探索出了一条实践路径.
职业教育的目标定位不同于普通教育,除了为学生提供技能培训,为社会提供技能型人才外,更是给了学生根据自身所长自由选择学习知识或是锻炼技能的机会,是职业教育公平理想得以实践的途径.参考美国教育券的实践经验,基于我国国情有的放矢地发挥其激励效果,对推进职业教育公平的实现有极大助力.
教育公平论文参考资料：
此文结论:该文是关于教育券制度和职业教育公平和演进方面的相关大学硕士和教育公平本科毕业论文以及相关教育公平论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料。
