原创《对当前违法用地整治》
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面临的违法用地整
结合面临的违法用地整治现状,笔者认为十三五违法用地查处工作总的思路可以考虑为“坚决遏制增量,推进消化存量”,两条腿走路.在堵疏结合的前提下,如何有效违法用地查处难、制止难、执行难是近年来困扰基层国土执法人的“心病”.现结合实际情况和笔者不太成熟的思考谈几点思路和想法,有些想法可能比较大胆,突破现有的法律法规限制.
一、遏制增量是重点
一直以来,违法用地“发现难、制止难、查处难、执行难”是一个普遍的问题,从实际情况看,随着技术手段提高和制度建设的完善,四难中的“发现难”已不是主要难题,真正的难题是“制止、查处、执行”.未来的违法用地整治关键是做好及时制止,消灭在萌芽,减少由此带来执行到位的社会成本,减少对抗性.笔者认为,可以通过几种途径探索遏制违法增量.
1．修改相应法律法规（法律层面） 做好顶层设计非常重要,《土地管理法》看似严厉,实际上操作性不强,某种程度上事实的大量违法用地处置不到位更严重侵蚀了《土地管理法》的严肃性（相关例子很多,具体不展开）.修法已是必要的,应该更多考虑现实操作性.比如修改不合时宜的条款（如农村村民个人建房只有拆除的条款）……
2．党委政府主体责任（制度层面）
很多地方建立了《国土资源执法监察共同监管责任机制》,问题的关键在于落实,往往流于形式,真正效果不甚理想.个人觉得应该继续督促落实好“共管机制”,有的地方存在“共管”变“都不管”的现象,因为现在体制下,往往共管机制会开不起来、联络不畅,各部门从自身利益出发推诿、拖延现象一定程度上存在.将地方党委一并纳入共管机制,党委政府作为责任主体、部门协同配合,需要有联络机制推动日常工作,信息互享互通.建议上级政府在考核时,或者地方督察局在例行督察或专项督察时,将履行“共同监管责任”的落实情况作为督察内容,来推动该项制度能真正落实.
笔者认为,是否管得住违法用地,关键还是在基层党委政府.据统计,违法用地中地方政府或主导的违法用地、村集体违法用地、企事业单位违法用地,宗数和面积比例还是占大头.如何管控好违法用地,关键是“帽子”和“成本”.对于基层政府主要领导,应该将违法用地,特别是违法占用耕地（基本农田）列入其任期内考核内容,超过某个面积或比例,一票否决.对于企业违法用地要动用综合手段,提高其违法用地“成本”,比如对违法用地的企业,建立黑名单,甚至参考法院公布“老赖名单”,将违法用地主体信息在报纸、电视、双微等平台上公布,信息共享,列入“社会征信系统”,影响涉及其个人办信用卡、贷款,与党代表、人大代表、政协委员等资格身份相关联.
笔者认为,是否管得住违法用地,还要管控好村级违法用地.在基层实务中,如何遏制村集体组织违法冲动和强化村集体责任非常重要.村集体主导或默认的违法用地占了很大比重,但对村集体处理较轻,或难以落实.应该强化村民管理制度,落实村集体保护责任.同时,继续推进“耕地保护激励机制”,通过制度和转移支付等多种方式,真正使得保护者、守法者得到好处.
3因地制宜,推进综合行政执法（技术层面）
推进综合行政执法是目前有效手段之一,当然各地情况有所不同.浙江省政府2015年下发《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》（浙政发[ 2015]4号）,2015年12月,省编办和省国土资源厅下发了《关于建立市县国土资源部门与综合行政执法部门协作配合机制的指导意见》（浙编办发[ 2015] 64号）.目前各地推进进度不一.笔者认为,十三五期间,基层层面推进综合行政执法是一个方向,应该单独成立“综合行政执法局”（可在原城市管理局基础上,将具有执法职能的规划、建设、环保、T商、水利等部门,职责重新整合）.这里首先要对具有行政执法职权的部门对应的职责进行重新梳理,理清职责职能部门与综合行政执法局的职责边界.其次对涉及单位人编岗重新核定,在不增加的前提下,根据职能划转情况调配编制和人员.
从国土资源部门角度,现阶段可以将非法占地、非法转让、破坏耕地、拒不履行土地复垦义务、未按规定进行表土剥离、临时用地或设施农用地上违法行为、非法开采矿产资源、非法转让矿产资源等行政执法事项,逐步纳入综合行政执法局,从而解决国土资源部门手段单一,无法有效制止违法行为的问题.借助综合执法局,能在发现新增违法后,依据其他部门法,采取行政强制措施有效消灭在萌芽状态.
4．调整思路改变部分不合时宜的政策（政策层面）
以重点项目、政府主导项目违法用地为例.在基层查处违法用地时,往往遇到重点项目、政府主导项目难以调查取证造成制止难、查处难、执行难.针对重点项目,特别是省市以上的重点项目,由于现行审批制度存在审批周期长,一般从前期准备到正式批准需要1—2年甚至更长时间,但项目资金和工期却很紧的问题,造成了重点项目未批先用、边报边用等现象特别突出.笔者认为,上级部门可以换个角度看问题,这些重点项目（特别是省市以上的重点项目）最终都会在2-3年内批下来,也就是说,批准只是个时间问题.既然如此就应该考虑,在顶层制度设计层面参考前几年jLH台的“关于先行用地的政策”,将这个政策放宽到省市重点项目以上,明确只要这些重点项目立项、选址、用地预审后,即可视为合法用地,不再列入违法用地范围,只是相关审批部门要内部跟踪,如果到时出现严重的少批多占等问题,再严格依法依规查处到位.
二、消化存量是难点
逐步消化存量违法用地与控制新增违法、解决遗留问题密切相关,这里涉及的情况更加复杂.消化存量违法用地最大的问题其实是执行难的体现.据了解,大部分存量违法用地在处罚程序上都已到位,已依法作出行政处罚,只是行政处罚的内容没有得到执行、申请法院强制执行无法落实、对责任人处理到位更难以实现.在符合各种条件的前提下,对可以补办手续的违法用地,按程序补办用地手续,违法者要付出合理的成本（不能低于正常取得用地的成本）.从消化存量违法用地角度,谈几点想法.
1．通过裁执分离逐步解决处罚决定中“责令限期拆除违法建筑、恢复原状”等内容（这是基层遇到的最难落实的部分）
在基层实践中,遇到的问题是国土资源部门走完程序,申请法院强制执行,法院不受理或受而不执.去年以来省高院就非诉行政案件的执行出台了“裁执分离”制度,在程序上解决了这个问题,使得国土资源部门至少能在程序上走完,但是实际执行情况还是不容乐观,大部分情况下处于“裁而不执”.因为这个烫手山芋无论是法院,国土资源部门、乡镇政府、综合执法部门等,均不愿意真正执行.
2014年浙江省为例省高院出台《关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”T作的纪要（试行）》（浙高法[ 2014] 18号）,从实际效果看,相当于增加了一道程序,延长了走程序的时间,实际问题难解决,比如法院可以与政府协商,可以裁定由基层政府、综合执法部门或国土部门等组织实施……如果裁定给国土部门执行,那是换汤不换药,国土部门根本没有力量执行；如果裁定给基层政府执行,没有对基层的考核、约束,绝大多数情况下同样不会执行；基层综合执法部门在尚未建立的情况下,原有的队伍也难以有效执行.仔细看看裁执分离实行的地方,效果不理想,裁定后真正执行的极少,很多时候仅仅是为了裁定而裁定,程序都停留在纸面.裁定无法执行,导致违法事实继续长期存在,导致违法者继续无成本或低成本,导致相关的信访难以平息.
笔者认为,裁定能否得到执行或一定程度上得到执行很重要.对“拆除、恢复原状”的执行全部拆除、恢复原状,从现实性看不可能,会造成社会资源的巨大浪费,可能还会引起不稳定因素.相比之下,分类处置更稳妥,选择一小部分性质恶劣、上级批示、群众重点、房屋存在安全隐患、落后或淘汰产业等违法用地拆除复耕到位.对于更大部分需要“拆除、恢复原状”的违法用地,在实际操作上,可以考虑由地方政府或村集体代管,违法主体继续使用的,按照市场价评估（类似地块正规出让金额度）,测算出每年需要缴纳的“地租和房租”（可根据市场变化定期评估,更新参考数据……此处不展开）.这有两点好处.一是提高违法主体的违法成本（否则不用缴纳、又无法拆除,违法者成本极低,甚至变成免费使用）,避免了全部拆除带来的社会资源浪费,也可能让一部分无法承受年费的违法主体主动退出.这时可以考虑拆除恢复原状,或者临时作为公共设施、公益设施用途.如果拟作为永久使用的,待规划调整后补办手续,或者“总量平衡”拆除复耕等质等量的合法的低效建设用地或农村宅基地、工矿地等.二是如果违法主体继续使用或其他主体使用,必须缴纳对应的“地租和房租”,收取的费用,归入地方政府主导的“耕地保护激励基金或其他农业基金”,用增加的违法成本来补偿耕地保护或反哺农业农村建设.这种方式不浪费社会资源、能得到农村农民的欢迎,能一定程度上化解矛盾.
2．实事求是推进“没收地上建筑物”处置工作
处罚决定落实的另一个难题是对地上符合规划,“没收地上建筑物”后续处置稳妥.首先,对于没收违法用地上的地上建筑物处置没有上级规范性文件依据,缺乏可操作性.基层大部分情况下难以执行到位,移交地方国资委,往往不予接收或者仅仅是出具书面受理,没有实际对“没收”后的建筑物妥当处置.
笔者认为,实践中,同样可以考虑参照上一点想法.符合双规和其他要求的,能补办则补办,解决遗留问题.不符合补办要求的,因为没收后的地上建筑物属国有资产管辖,国资委可以委托基层政府代管,以评估“地租和房租”,需由使用者缴纳,同样收益纳入“耕地保护激励基金或其他农业基金”.当然最好的方式是上面能出台具有可操作性的依据.
3．用整体考虑,处置存量违法用地
以规划期内建设用地总量为天花板,由地方政府根据规划期末的建设用地总量,根据每年建设用地规模,倒算分解违法用地的需要拆除复耕量,再倒逼考核.规划期末没有完成的,存量违法用地量在新一轮规划期内扣减.
4．将存量违法用地处置与闲置土地处置、批而未供（供而未用）消化,城镇低效建设用地再开发、农村土地综合整治等相结合,通盘考虑处置,能补办的补办,能复耕的复耕
违法用地的消化量可以与闲置土地、批而未供、供而未用消化任务相挂钩；确需保留的违法用地,可以相应对等面积的闲置土地、批而未供、供而未用尚未建设地块复耕,实现总量平衡.
笔者以为,鉴于法律法规本身滞后性的缺陷,现在正是改革深入的关键时刻,各条线都在创新突破或者试点先行,从国家顶层设计层面,可以考虑在基层选择个别县市区,开展违法用地综合治理试点区,“封闭运行”,用实际效果来检验.如果所有的改革和探索都必须在现行框架内,那就不会有当年的改革开放了.
违法论文参考资料：
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