原创《新形势下广东省财政支农的分析和》
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摘 要: 农业是国民经济的基础,财政支农对解决“三农”问题,促进农业和农村发展,提高农民生活水平,具有不可或缺的重要作用.本文以广东省财政支农为研究对象,回顾了广东省财政支农的历史,分析研究了广东省财政支农的成效、现状和问题,并结合现阶段农业和农村发展的新形势和新特点,提出进一步完善财政支农的政策建议.
关键词：财政支农成效；财政支农问题；财政支农政策
一、广东省财政支农的历史回顾
改革开放以来,广东省财政支农历程大致可以分为三个阶段：第一阶段从1978年到1993 年；第二阶段从1994 年到2002年；第三阶段为2003年以来.
1.改革开放后分税制改革前的财政支农（1978—1993 年）
1978年启航的中国改革开放,以农村改革为突破口,最早在安徽省凤阳县小岗村拉开帷幕.随后,实施家庭联产承包责任制的改革之风吹向全国农村地区,财政支农政策也随着这一股农村改革之风步入了一个比较关键和重要的转折期.在1982年发布了首个积极应对“三农”问题的一号文件,该文件着眼于改革农村生产关系,总结了当时农村改革的情况,根据存在的问题重新部署安排了后期的改革工作.1983 年发布的第二个一号文件《当前农村经济政策的若干问题》,从理论上肯定了家庭联产承包责任制,赋予了农民生产经营自主权.在这一背景下,广东省委做出实行农业生产“三定一奖”“五定一奖”责任制的决定,促进了农业体制改革,最大限度地调动了农民生产的积极性.省级领导干部成立工作组,深入到广东各地开展农村调研工作,根据调研结果,因地制宜地协调各地财政支农工作.这一阶段,财政对农业的投入主要偏向农村人民公社和农村事业费支出,对于农业基础设施建设和农业生产的投入很少.
2.实行分税制后的财政支农（1994—2002 年）
1994 年我国实行分税制财政体制改革,和地方的财政关系发生新的变化,财政收支结构重新调整,“三农”支出逐步成为财政支出的重要项目.这一时期,广东省大幅度增加支农资金,财政支农项目多元化,除了对农业基础设施、农业科技、农村扶贫提供专项资金支持外,还增加了对农村生态建设的资金投入.为了提高财政支农的效益,还对财政支农管理机制进行了改革探索,在财政扶贫领域和农业综合开发领域,采用专家评议制、绩效考核制等先进的管理制度.
3“. 城乡统筹、以工促农、以城带乡”新时期的财政支农（2003 年以来）
2003年对我国广大农村地区来说,是具有划时代和里程碑意义的一年.这一年,党首次提出了“统筹城乡发展”的战略,在全国各地全面开展农村税费改革工作.广东省从2003年7月1日起,开始在全省范围内全面落实农村税费改革方案,力求从根本上减轻农民负担.2006年起全省减免农业税,财政支农工作在这一阶段发生了重大变化.财政支农不再仅仅偏重农业生产环节,还加大了对农田水利基本建设、村级道路修建等农业农村基础设施建设的投入,增设了种粮补贴和农机具购置补贴支出,增强了对农业龙头企业的补贴力度；支持农业机械化的发展和农业产业化经营,把农村义务教育经费支出纳入各级财政预算管理,确保农村教育经费支出.这一阶段,以保证粮食生产和维护粮食安全,帮助农民增收,加强农业生态建设,加快农村基础设施和教育卫生文化等农村公共服务发展内容为目标的财政支农体系逐渐建立起来了,为“三农”问题的全面解决奠定了坚实的基础.
二、现阶段广东省财政支农的成效和问题分析
1.广东省财政支农取得的成效
多年来,广东省政府积极落实强农惠农政策,根据本省农业发展情况,因地制宜地对财政支农政策进行调整完善,不断加强财政支农力度,优化财政支农结构,改革完善财政支农管理机制,在促进农业发展、提高农民收入和改善农村生产和生活条件方面发挥了重要作用,取得了显著成效.
根据广东统计年鉴,2014年,广东省农林牧副渔业总产值达到5234.2亿元,比上年增长了3%,居全国第八位,农村居民人均可支配收入达12245.6 元,全国排名第七.城乡居民收入比持续下降,由2006年的3.15倍下降到2015年的2.60倍,城乡居民收入差距逐步缩小.
近年来,广东财政不断增加农业基础设施建设投资力度,改革和完善农业生产组织形式,促进农业生产力和生产关系的协调发展.2013年,广东省水利建设累计完成投资236.71亿元,新增饮水安全投资2219.12亿元,新增节水灌溉面积13970公顷,新增治理水土流失面积441平方公里,除险加固水库267宗.包括耕作机械、农用排灌机械、收获机械以及运输机械在内的农业机械总动力达2498 万千瓦.2014 年年底,省重点农业龙头企业共453家,其中351家年收益超过亿元,农民合作社总数达26796家.农业基础设施和农业生产组织形式的完善,为广东省农业的持续稳定发展进一步筑牢了基础.
2.广东省财政支农的现状和问题
由于2007年预算支出科目调整后,财政支农支出通过农林水事务支出科目安排,与之前的支农项目和统计口径有差别,为了保证数据的可比性,本文选用2007年以来的农林水支出数据,研究广东省财政支农的现状和问题.
(1)财政支农支出比重偏低,增长缓慢.根据广东统计年鉴2007—2016年的统计数据,广东农林水事务支出由2007年的172.53亿元增长到2015年的811.9亿元,年均增长46.32%.仅从绝对数量看,广东省农林水支出的规模增长还是相当快的（图1）.但是,农林水支出占一般公共预算支出的比重9年来却时升时降,变化不大.从2007年的5.46%增长到2015的6.33%,除了2012 和2013 两年超过7% ,2008 年为5.09%,其他年份都在6%左右徘徊（图2）,年平均比重6.23%,说明财政资金用于支农的比重仍然偏低,增长比较缓慢.
(2)财政支农支出的规模较小.以2016年广东省一般公共预算执行情况为例,2016年全省农林水支出总额688.44亿元,其中农业支出179.21亿元,林业支出81.04亿元,水利支出252.02 亿元,扶贫支出111.95亿元,农业综合开发支出9.72亿元,农业综合改革支出33.28亿元,普惠金融发展支出5.62亿元,其他农林水支出15.61亿元.其中占比最大的支出项目是水利支出,比例为37%,林业、水利和其他农林水支出三项合计占农林水总支出的51%（见图3）,而与“三农”直接相关的支出项目包括农业支出、扶贫支出、农业综合开发支出、农村综合改革和普惠金融发展支出,几项合计只占农林水总支出的49%.众所周知,林业和水利这两项支出项目既涉及农村又涉及城市,并不是全部由农业和农村受益.由此推论,农林水支出不等于支农支出,农林水支出扣除水利和林业支出中与“三农”没有直接关系的部分,之后的剩余才是真正用于支农的支出.每年几百亿元的农林水支出,本来规模就不大,再扣除一部分,真正用于支农的资金规模可想而知就更小了.
(3)各级财政支农的责任分工不尽合理.根据广东财政年鉴,2013年广东省农林水支出总额595.28亿元.其中,省级财政投入79.55亿元,占总支出的13%；地级财政投入181.47亿元,占比31%；县级财政投入250.02亿元,占比42%；乡镇财政投入84.23 亿元,占比14%.可见,2013 年广东省农林水支出的56%是由县和乡镇两级财政承担的,县级财政承担的比例最大,上级财政尤其是省级财政承担的比例较小（见图4）.近十年,大多数年份农林水支出分级构成与此年类似.虽然“三农”问题在地理位置上主要发生在县和乡镇管辖的区域,但是由于县乡两级财政本身财力就弱,又承担了众多的职能,过多依赖县级和乡镇级政府投入资金发展农业和解决“三农”问题,显然是不现实不理想的.
(4)财政农业补贴投入资金多,农业科技和农产品质量安全投入资金较少.对广东省省级财政农业支出预算项目构成的分析研究还发现,2014 年至2016 年,农业补贴投入资金多,农业科技和农产品质量安全投入资金较少且逐年下降（见表1）.2014年省级农业支出中,成品油改革对渔业的补贴占比27%,农业生产补贴占比21%,两者合计48%；农业科技转化与技术推广服务占比7%,农产品质量安全支出占比4%.2015年省级农业支出中,成品油改革对渔业的补贴占比33%,农资综合补贴占比27%,农业生产保险补贴占比13%,农业生产支出补贴3%,四项农业补贴的预算支出合计占比高达76%,而农业科技转化和推广服务支出占比下降至5%,农产品质量安全支出下降至3%.2016年省级农业支出项目中,成品油改革对渔业的补贴占比31%,农资综合补贴占比22%,稳定农民收入补贴占比13%,农业生产支出补贴9%,四项农业补贴的预算支出合计占比75%,农业科技转化和推广服务支出占比进一步下降至3%,农产品质量安全占比下降至2%.
基于农用生产资料上涨和成品油上涨原因,对农民和渔民进行收入补贴,虽然有一定的合理性,短期内稳定了农民和渔民个人收入,但是有限的农业资金过多地用在农民和渔民个人的收入补贴上,支农长期效益比较小.而农业科技和农产品质量安全投入过少,也不利于农业现代化和农业可持续发展.
三、新形势下完善我国财政支农的政策建议
研究发现,广东省现阶段财政支农存在的问题在全国具有普遍性.因此,未来几年,我国应结合现阶段农业发展的新形势和新特点,进一步完善财政支农政策.
1.增加财政支农资金投入,提高财政支农支出比重
针对当前财政支农资金投入规模小、比重偏低的问题,首先应加大财政对农业的支持力度,增加财政支农资金投入,提高财政支农支出比重.上述广东省财政支农问题说明,虽然近几年广东省农林水事务支出绝对量持续增长,但相对量指标即财政支农支出占财政总支出的比重近十年来却变化不大.所以,为了进一步巩固农业国民经济的基础地位,促进农业现代化发展,提高农产品质量安全程度,改善农村生活条件,提高农民收入,应继续坚持“统筹城乡发展,工业反哺农业”的发展方针,建立财政支农投入保障机制,逐步提高财政支农支出占财政总支出的比重,使财政支农支出的增长速度不低于财政总支出的增长速度.
2.明确各级政府支农责任,加强上级财政对“三农”的支持力度
如上所述,广东省财政支农资金的50%以上由县和乡镇两级财政负担,上级财政尤其是省级财政承担的份额相对较少,这与各级政府的财力不匹配.虽然“三农”问题在地理位置上主要发生在县和乡镇管辖的区域,但是由于县乡两级财政本身财力就弱,又承担了众多的职能,过多依赖县级和乡镇级政府投入资金发展农业和解决“三农”问题,显然是不现实的,难以达到目的.所以,要进一步明确各级政府的支农事权,加大省级和地市级政府财政支农的责任,尤其应加大省级财政的支农力度,提高省级财政支农支出占全省财政支农总支出的比重.
3.优化财政支农结构,改革财政支农方式
首先,应减少收入性支农补贴项目,改革补贴方式.随着农村土地流转,小规模的家庭农户经济向规模化现代农业发展,应减少收入性支农补贴数额,改进落后的补贴方法,提高支农补贴效益.支农补贴应与农业规模化集约化经营和产出效益挂钩,与农业基础设施改善和新产品、新技术引进挂钩,与绿色农业和农产品质量安全挂钩,引导农民向绿色高效优质农业、规模经营和农业现代化发展.
其次,应增加农业科技投入.现阶段农业发展的目标是实现农业产业化和农业现代化,除了建设好基本的农业基础设施和水利设施,保证农业生产的基础条件,更重要的是加大农业生产新技术的研发和推广力度,增加新型农业机械设备、农作物生产新品种和新技术的引进.所以,财政支农资金应向农业科技和农业机械方面倾斜,增加农业科研和农业科研成果转化、农业技术推广使用等农业科技投入.
4.拓宽财政支农资金来源,引导社会资金投入
由于财政资金有限,需求广泛,预算安排难以周全,有时更是捉襟见肘,所以支农资金不能仅靠财政投入,应拓宽财政支农资金来源渠道.当然政府应发挥财政支农资金“四两拨千斤”的作用,充分利用贷款贴息、保险补贴、税收优惠等财政政策,引导社会资金投入到农业领域.通过PPP等新型投资方式,吸引社会资金向农业转移.鼓励地方银行、保险和龙头企业参与带动农村农业发展.在支农政策上,支持建立农产品加工基地,延长农业生产价值链.要顺应时代的潮流,抓住“互联网+”背景下的机遇,支持农村电商平台发展,完善农村的仓储物流服务,畅通农产品及农副产品的销售渠道,全面促进农村一、二、三产业融合发展,形成三大产业相互支持、相互配合的良性循环发展模式.
财政支农论文参考资料：
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