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《以法制史视域地方法治政府建设》

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摘　要：腐败,就其根本而言,是公共权力因非公共性运用而丧失公共性质的社会政治现象.它随着公共权力的出现,特别是国家的建立而产生.在我国历史上,普遍存在着腐败现象,也同时存在对其的遏制和惩处.在漫长的中国王朝历史上,历朝历代在败立法和打击腐败的实践等方面,都给后世留下了丰沛的经验与教训.文章以明朝为例,对其败斗争史进行了粗浅的梳理,并在分析现阶段我国制度体系的基础上,尝试对地方法治政府建设中,就规范权力运行、建立健全科学的制度提出一些思考和建议.

关键词：以史为鉴　败　地方法治政府建设

中图分类号：D69　　文献标识码：A　　　　文章编号:1003-9082（2017）09-0278-02

在中国法制史上,明代的败行动总是格外引人注目与深思.朱元璋目睹元末政治腐败,深刻的领悟吏治不清明对国家的灾难.建国后,他铁腕整肃吏治,虽然留下了滥杀功臣的骂名,但重典治贪也曾使腐败蔓延一度得到遏制.

一、以史为镜知兴替——观明朝败斗争史

明朝重要的典籍——《大明律》对官吏贪污、受贿等罪规定的条目多而详,往往要处以凌迟、剥皮实草等酷刑,且连坐制度盛行.通过梳理,我们可以将其的主要做法及特点归纳如下：

一是严刑峻法、震慑力度大.朱元璋颁布了有史以来最为严厉的肃贪法令：贪污涉案金额达40两即判处斩罪,贪污60两者剥皮实草——获罪门槛低,且刑罚严苛.明朝时期还开始实行种类齐备的回避制度,以防止官员因各种裙带关系徇私舞弊或枉法.洪武一朝在动员社会力量治理官员方面很有特色,设立“申明亭”,鼓励“民告官”,各级官府“敢有阻拦者,全家族诛”.

二是酷刑名目繁多.明代光是酷刑就有数十种之多,除族诛、凌迟、枭首等常规酷刑外,朱元璋自己还发明了不少令人毛骨悚然的刑法,如“铲头会”、“刷洗”、“抽肠”等.

三是低薪治廉.洪武二十五年朝廷按照官制统一规定了各级官员的月薪（以粮食为单位计量）,但经“官奉折钞”程序后,官员领到的工资具有不确定性：可能是粮食,可能是杂物,也可能是随时贬值的大明宝钞.按照当时的物价水平计算,一个七品县令的月薪还不到一两银子.明朝官吏的正式工资可能是历史上最低的.

朱元璋对腐败深恶痛绝,也致力于惩治贪腐行为.但当后世提及明朝,却依然认为那是我国封建王朝中最腐败、最黑暗的朝代之一.究其原因,有两条值得注意：

一是朱元璋主张依靠重典惩治贪腐,但执法标准做不到一以贯之.《大明律》明确规定贪腐金额达40两或60两即可判处极刑,但在贪腐现象严重的事实背景下,朱元璋随意加重刑罚,朝令夕改,官员行为举止的依据不是朝廷法度,而是要以皇帝的个人喜怒为中心.另外,朱元璋设立的“申明亭”也在三代君王之后逐渐失去了它设立之初的本意,“民告官”在洪武朝短暂的实施之后湮灭在封建王朝“刑不上大夫”的历史长河中.

二是官员薪俸过低,从一个层面酝酿了贪污腐化行为的温床.明朝官员面临的生存环境是：贪腐案件涉案门槛低、刑罚处罚重,同时官员可支配收入极少.虽然低薪治廉在道义上值得称许,但官俸过低已经超出了官员的生存极限.当公务员光靠薪水吃饭可能连自己的日常生活都无法维持的时候,“为官清廉”就显得飘渺而无保障.

可以说,明朝官员待遇过低,朱元璋肃贪手法过于急躁,同时没有形成合理化的权力制约、监督机制,是成就明朝大面积官员贪污腐败的制度成因.

二、现阶段我国败制度体系分析

二十四史是中国几千年的腐败史,同时也是败的智慧提炼.失败的教训和成功的经验同时印证,对于我们这个发展中的社会主义国家而言,贯彻落实集中制对我们的执政建设、经济社会建设、败制度建设至关重要.在坚持这一制度下,我们当前的制度体系可以从以下三个方面进行梳理.

1.日趋成熟、完备的刑事立法

1.1通过密集修法和相关司法解释使我国败刑事法网逐步严密.

我国现行刑法典在分则部分专章专节规定了“贪污贿赂罪、渎职罪、职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪”等相关犯罪；自2006年刑法修正案（六）颁布以来,连续4次修正案都包含了败内容,修正案（九）对贪腐量刑采取“数额+情节”标准,对“巨贪”实施“终身”等,均体现了严厉惩处腐败的方针和从严治吏的精神,使高压成为常态,从而形成较为严密的败刑事法网.

另外,刑事领域败法制的完善还体现在法律对一些新类型腐败犯罪的打击.2007年7月,最高人民法院和最高人民检察院联合颁布的司法解释规定：包括收受请托人提供的干股、向请托人“低买高卖”房屋汽车、不出资而与请托人“合作”开办公司等10种行为被明确以受贿论处,修正案（九）进一步明确要严惩行贿行为,让“围猎者赔了夫人又折兵”.

1.2立法重心前移,从侧重刑事处罚移至事前规范权力运行.

造成权力腐败的主要原因是缺乏对权力的有效制约和监督机制,所以,败得靠制度、靠监督.中国的败应该要依靠权力制约权力,靠严谨的法律程序制约权力.而实现真正的监督和制约离不开行政程序法,各国的行政程序法就是在这个意义上设置了公开、时限、顺序、说明理由、告知等制度,将行政机关置于社会和司法机关的监督之下,从程序上有效地遏制腐败现象的蔓延滋长.

2.预防和惩治腐败体系框架基本建立,立法形成合力

马怀德教授认为,行政领域腐败的产生,很大程度上是由于行政权力滥用和行政行为失范造成的,有效预防和惩治腐败,必须从行政权力入手.

在2004年《行政许可法》出台前后,中国沿着法制的轨道推进行政审批制度改革,实施至今已经取得了显著成效.单以安康市2016年一年工作效果为例,在全面取消非行政许可审批事项的基础上,对市级行政审批事项进行集中清理,先后分三批取消171项、下放75项,转为日常办理业务25项,最终保留市级行政审批事项298项,其中行政许可232项,精简比例达42%.制定公布《安康市市级部门行政许可项目汇总目录（2016年版）》,并对保留行政审批和管理服务类事项进行流程再造,全部纳入政务服务中心集中办理,基本实现“目录之外无审批”和“中心之外无审批”.这些数字和措施背后意味着在审批环节出现腐败的几率也在相应降低.

近几年来,在立法机关通过的诸多法律中,人们都可以从中找到涉及的内容：审计法修改,加强了审计机关的监督职能；制定《监督法》,充分发挥各级人大的监督作用；出台《物权法》,在腐败分子和公私财产之间建立法律屏障；制定《反垄断法》,打击行政垄断背后的腐败……诸多相关立法可谓是在各个法律门类中“分兵突进”,最终形成合力构建基本制度框架.

3.以相关规章制度有力推动、补充立法

2013年12月《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》对外公布.《规划》指出要坚持严厉的惩处腐败,巩固前期成效,同时加强理想信念教育,强化宗旨意识,以“制度约束”达到科学有效的预防腐败,使领导干部在不敢腐、不能腐之上,切实从思想上不想腐.健全改进作风常态化制度,严格落实《党政机关厉行节约反对浪费条例》以及国家工作人员因公临时出国（境）、党政机关国内公务接待管理、党政机关楼堂馆所建设和办公用房清理等方面的制度规定,完善公务用车配备使用管理办法,规范并严格执行领导干部工作生活保障制度.完善党内法规,认真贯彻落实各项党内法规,完善领导干部报告个人有关事项制度,制定配偶已移居国（境）外的国家工作人员任职岗位管理办法.健全和完善惩治和预防腐败方面的立法,研究完善惩治贪污贿赂和渎职侵权犯罪、规范国家工作人员从政行为方面的法律规定,从严治党、从严治吏,以提高政府公信度的实效、取信于民.

三、权力制约+社会制衡,促进地方法治政府建设

十八大以来至2016年12月31日,在国家层面上,公开的副部级以上落马官员为124人,其中56人已获刑,17人被行政降级、撤职,结案比例为61%.安康市2015年,纪检监察机关受理信访2789件,立案1329件,党政纪处分1558人,移送司法机关62人.2016年受理业务范围内信访1531件,处置问题线索2980件,立案1463件,结案1482件,党政纪处分1648人.从至地方,成效显著.

一直有学者担心,王岐山带领的中纪委虽打虎拍蝇成绩斐然,然而究其本质,这只是党内自上而下的一种自我监督方式,当国家建设的进程中,主要领导团体关注的目标发生转移,这种行为会不会终究成为“一过式”或者“一阵风”？而杜绝这种情况发生,确保高压成为常态,唯一有效的路径就是必须将“权力”转变为“制度”,使惩治与预防、教育与监督、深化体制改革与完善法律制度有机结合,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本、注重预防、注重制度建设,做到惩治和预防两手抓、两手都要硬,把改革的推动力、教育的说服力、制度的约束力、监督的制衡力和惩治的威慑力结合起来,整合各方面资源和力量,以规范和制约权力为核心,探索有效途径.

1.教育是灵魂

几年前,食品安全灾难频发、生产事故不绝于耳,道德滑坡,法律不再是道德的底线,而是社会生活的唯一栅栏——不够坚固和完善的栅栏.整个社会呈现出浮躁、无信仰和不负责任的精神状态.

在此种环境下,教育的作用就显得尤其重要,必须重视对各级党员领导干部的教育,充分发挥各级党校“熔炉+阵地”作用,在干部培训中,大力推进中国特色社会主义理论体系的学习贯彻,教育和引导各级领导干部深刻领会中华民族伟大复兴的科学内涵、精神实质和根本要求；认真学习党内法规和国家法律法规,加强党性修养和从政道德修养,增强法制观念和纪律意识,打牢廉洁从政的思想政治基础；做好对外宣传工作,加强网络文化建设和管理,开展网上宣传和热点问题引导,积极营造良好的思想舆论氛围.

2.制度是保障

《中国惩治和预防腐败重大对策研究》课题组长王明高认为：“国家犹如结网捕鱼……其核心在于,给制度提供一个完整的结构——‘纲绳’、‘网格’和‘锡角’,只有它们相互之间各司其职,相互配合,共同作用,才能形成一个完整有效的捕鱼过程”.败法律制度的设计,不仅要注重对腐败分子的严厉打击,更应该注重对腐败行为的严密防范,良好的立法者关心预防犯罪多于惩罚犯罪.

十八大以来,打虎拍蝇,全国各地陆续查处的贪污大案突显出贪污腐化的一些新的特点,如：收受有价证券或物品；以亲友名义存款；在职时为他人谋利但不收受好处费,待离职后再收受贿款等.这种贪腐形式的变种,已经引起司法部门的高度重视,并反映在最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》中（前文有述）.

其实,无论是传统的贪污手段,还是新形势下的变种,贪腐分子之所以屡屡得逞,根源还是在于是否能够建立并严格执行完备的制度.

3.社会制衡是重点

社会制衡,相对于国家权力制约而言,被定义为非国家权力对国家权力的制约,它是国家权力的外部制约机制,强调公民对政治生活的参与,注重政府公权力与公民私权利的对等互动,强调社会公共事务管理的公众参与,是构建法治政府的有效路径.

社会制衡注重加强公民意识,强调公民对社会生活的参与,促进政府与公民关系和谐.政府与公民的关系和谐,实质是政府公权力与公民私权利的互动和谐,这种和谐状态有助于使政府的各项政策和措施接受公民参与,符合公民需求,更有助于公民在了解、信任政府的基础上认同政府所推行的政策,进而形成社会健康、稳定、协调发展的向心力量.

4.监督是关键

我们有五大监督体系,即党内监督、党外监督、法律监督、舆论监督以及群众监督.在败斗争中,要健全法规制度、强化监督制约、确保各个监督主体能正常发挥作用,从源头上防治腐败.

4.1党内监督

健全党内集中制的具体制度,落实各项党内法规,积极开展批评与自我批评,加强领导班子成员之间相互监督,以及接受党员群众的监督,营造党内讨论环境.

4.2党外监督

人大监督是党外监督体系中最高层次的监督,是各阶层人民监督权的集合,最能体现监督的力度、广度和深度.在党的监督体系中引入人大监督,并使之规范化、制度化,能够形成党内监督与党外监督的最佳结合,使监督效能最大化,使党的决策更加科学,党的各级干部和广大党员更加廉洁、勤奋.同时,要支持和保证政协监督.

4.3法律监督

支持人民法院依法受理、审理和执行行政诉讼案件,监督和维护行政机关依法行政.支持人民检察院依法查办和预防职务犯罪,强化对刑事诉讼、民事审判活动和行政诉讼的法律监督.

4.4舆论监督

认真贯彻落实《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》,重视和支持新闻媒体正确开展舆论监督.各级领导干部要正确对待舆论监督,增强接受舆论监督的自觉性,听取人民群众的意见和呼声,推动和改进工作.

4.5群众监督

继续深化政务公开,健全政府信息发布制度,增强决策透明度和公众参与度.发挥工会、共青团、妇联等人民团体的监督作用.健全信访工作机制,畅通信访渠道,正确处理“信访”与“信法”的关系.依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权.