原创《乡镇财政专项转移支付的预算编制和管理》
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一、现行乡镇专项转移支付预算编制方法乡镇财政收入主要靠财政体制分成收入,另外上级部门对它的财政转移支付也成为财政收入的重要组成部分.目前,财政转移支付类型主要有两类,即一般性转移支付和专项转移支付.一般性转移支付是以基本公共服务均等化为目标,均衡地区之间的财力差距,不指定资金具体用途,由接受转移支付的下级政府统筹安排使用的转移支付,此类转移支付相对较固定,一般都能纳入年初收入预算,并编列属于乡镇本级的预算支出；而专项转移支付则是上级政府对承担委托事务、共同事务的下级政府给予的具有指定用途的资金补助,以及对应由下级政府承担的事务给予的具有指定用途的奖励或补助,主要用于教育、社会保障、农业等方面.专项转移支付执行到乡镇层面,是部门具体落实阶段,而通常上级政府又没有提前下达预计数给乡镇,年度金额也无法准确预算,涉及预算支出的功能科目也不确定,所以目前乡镇还很难将专项转移支付纳入年初预算.在此情况下,针对专项转移支付的预算编制,各乡镇逐渐形成了三种不同的方法,具体如下.（1）追加部门预算,部门执行.因专项转移支付多数是由财政部门与相关业务部门联合发文,区、县及以上各级政府一般由相关业务部门申报,财政部门审核后通过预拨（往来）形式实现上下级政府资金的划转,年终统一结算,并确认补助收支,而乡镇已无下级财政,只能由业务部门具体执行与申请拨付,经乡镇财政所审核后追加至部门预算.上级财政专项转移支付部分通过追加部门预算（上级指标） 方式拨付,需要乡镇承担配套资金的,则单独追加部门预算（追加预算） 或直接纳入部门年初预算.此编制方式一是将专项转移支付落实到了具体部门,符合预算法提出的编细、编实预算的要求；二是追加至部门的专项资金也将作为部门专项收支的增加,体现在部门财务报表及年终决算上.（2）财政代编,部门执行.这种方法延续了区、县及以上各级财政对专项转移支付预算由财政统一代编的模式,由相关职能部门申请后,经财政审核在代编部门列支.此编制方式下,一是专项资金不作为部门专项收支体现在部门财务报表及年终决算上（在差额表体现）；二是在实际操作业务过程中,有些部门的业务,如民政办,因项目较多,一般统筹考虑全年预算,涉及其中的专项指标部分及本级配套资金也都预先纳入部门年初预算,年底再根据上级指标功能科目调整分录.（3）统筹纳入年初部门预算,部门执行,年底按结算文件调整.根据年初专项转移支付预计数全额纳入年初收入预算,在此财力基础上再安排至各部门预算,年底与上级财政结算专项转移支付款的同时,按结算台账列支的功能科目调整相应会计分录,部门会计同步处理.此编制方法一是理论上比较符合新《预算法》第三十八条地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算,但在上级财政未提前下达转移支付预计数的条件下,收入预算不可控性增大,从而影响支出预决算；二是上级政府对各乡镇专项转移支付范围太宽,几乎覆盖了所有的预算支出功能科目,并且补助对象涉及各行各业,由于部门年初支出预算涉专项转移支付部分需要根据上级指标列示的功能科目编制,这给部门编制年初预算使用哪些功能科目也带来了困难.
二、乡镇专项转移支付预算编制方法的评价与选择（1）从乡镇实际情况出发,方法一与方法二是建立在未把专项转移支付纳入年初预算及调整预算的基础之上,主要原因是考虑到专项转移支付的不确定性而影响预算完成率.这两种方法的优点在于：其一,调整预算后,各分项的功能科目预算完成率能得到有效控制；其二,未将上级指标纳入年中调整预算,减少了调整预算事项,符合新《预算法》第七十一条提出的因接受上级政府增加的专项转移支付而引起的预算支出变化,不属于预算调整范围；其三,减少了财政代编资金,符合财政对预算执行工作的一贯要求.而这两种方法的缺点主要有以下两点：其一,因某些预算部门统筹使用年度预算,在总预算会计涉及年终因专项转移支出而调整功能科目分录时,可能会涉及预算部门与代编部门的跨部门分录调整；其二,从部门业务凭证的关联性出发,专项转移支付原始凭证由代编部门会计处理入册后,使预算单位的会计原始凭证缺乏完整性.方法一与方法二的不同之处在于是否将专项转移支付作为预算部门的追加预算处理,方法一的理念是把专项转移支付作为部门专项收入拨付并让其按规定文件执行,此方法需要部门会计准确核算转移支付的收支情况,并与本级财政拨款相区分.而方法二的理念是把专项转移支付作为财政部门代编收入,统一扎口在财政代编,在业务部门具体办理相关业务后,由财政代编部门列支,收支均未纳入部门核算.
（2）方法三与新《预算法》第三十八条地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算相吻合.同时,《财政部关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》指出,由于体制机制等方面的原因,目前地方预算编报仍不完整,上级各项补助收入特别是专项转移支付收入编报不够,导致调整预算较多,财政预决算差异较大.同时,要求完整编报上级各项补助收入包括专项转移支付收入,按规定列入本级预算.此方法的优点是,将专项转移支付统筹纳入年初收支预算,使年初预算、调整预算及年底决算的预算口径一致.因无提前的下达数,通常乡镇年初预算只编制本年度本级可用财力的收支预算,本年度的专项转移支付情况一般在年底的决算报告中同步编入,年初预算与年底决算因专项转移支付原因导致预算口径存在不一致性.而缺点是在实践中,乡镇财政除了上级未有提前的预计数告之之外,年底突击花钱的情况依然严重,专项转移支付也不例外,年底下达的专项指标一般比平时多几倍,这一不可控因素导致即使在调整预算后,对预算完成率的影响依然不容乐观.总体来讲,在部门会计能准确核算专项转移资金收支的前提下,笔者认为方法一比较适合目前乡镇对预算编制及管理的实际需要.三、乡镇财政专项转移支付预算编制的建议（1）研究改进转移支付预算编制流程,提前编制预算.区、县财政要将已列示功能科目的转移支付预计数提前通知乡镇,并要求乡镇编入年初预算,提高乡镇预算编报的完整性,以利于人大监督.上级提前告知的转移支付预计数仅作为下级编制预算的参考,实际的转移支付数以年度预算执行中追加预算发文和结算文件为准.上级未提前告知的其他转移支付事项,各地可依据历年情况,根据积极稳妥的原则,预计和编列相关预算.
（2）加强业务指导.乡镇财政部门加强指导乡镇的财务工作,规范转移支付的核算,规范核算程序、核算内容、核算票据,使依据充分、资料齐全、资金来源清楚,使财务账能随时准确反映转移支付使用情况.
（责任编辑：王文龙）
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