原创《中国需要新粮食安全观》
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今后中国农业需要的是全球战略,必须掌握统筹利用国内外两个市场、两种资源的主动权和农业国际竞争的制高点
在农业资源环境严重超载、透支的背景下,去年中国粮食仍然实现了“11 连增”.据国家统计局数据,2014 全国粮食总产量达6.07 亿吨,同比增0.9%,第二次站上6 亿吨的台阶.如果不考虑其他外部效应,这个数字提供的仅仅是一种心理安慰.因为,无论是财政代价还是生态代价,已经超出了我们对粮食安全的定义.
连年增产≠粮食安全
中国长期以来粮食赖以增产稳产的政策手段已经难以为继.在2014 年底的农村工作会议上,李克强总理明确指出,目前我国农业持续发展面临两个“天花板”、两道“紧箍咒”.即,目前国内主要农产品已高于进口,继续提价遇到“天花板”.农业补贴中有的属于“黄箱”政策范畴,受到世贸组织规则限制,部分补贴继续增加也遇到“天花板”.且农业生产成本还处在上升通道,“地板”在抬升,包括人工、农机作业、土地流转等费用上涨很快,种子、化肥、农药等也不便宜.除了两个“天花板”外,生态环境严重受损、承载能力越来越接近极限,资源开发利用强度过大、弦绷得越来越紧,生态环境和资源条件这两道“紧箍咒”也严重束缚农业长远发展.
早在2004年,中国农产品贸易首次出现逆差时,我们就判断,农产品贸易逆差将是中国农业的一个常态.依据是生态环境压力到了极限,土地资源自给率只有80%.
一方面,粮食“11连增”是以化肥、农药等投入增加、农业开发强度濒临极限、生态环境牺牲为代价的.中国每亩耕地化肥施用量是发达国家的3倍左右,化肥单季利用率仅为30%左右,低于发达国家20%以上.农药利用率仅为33%左右,低于发达国家20%～30%,全国约有933万公顷耕地受农药污染,土壤自净能力受到严重影响.数据显示,近几年我国中重度污染耕地已达到333万公顷左右,耕地污染超标率为19.4%,超标面积达2333万公顷.
另一方面,随着城市化的推进,耕地资源减少趋势也不可回避.截至2010 年底,中国人均耕地面积减少至920 平方米,仅是世界平均水平的40%,而中国人均水资源拥有量不到世界平均水平的四分之一,是全球13 个人均水资源最贫乏的国家之一.也就是说,中国的农业资源约束也到了极限.这样的情况下,利用国外资源是一个不可回避的战略选择.2013 年底,重新界定了国家粮食安全的内涵与边界,确立了新的粮食安全观,从过去保全部转向保重点,谷物基本自给、口粮绝对安全,并第一次把适度进口作为粮食安全战略的内涵之一,要求更加积极利用国际农产品市场和农业资源,有效调剂和补充国内粮食供给.特别是,要求在保障当期供给的同时,更加注重农业可持续发展,保障供给不能以牺牲资源环境为代价.这意味着,中国的新粮食安全观,是确保资源安全前提下的粮食安全,而粮食连年增产并不代表粮食的真正安全.
主粮库存消费比过高,托市收购难以为继
相比于粮食生产数量问题,现在更应该关注的是结构问题和可持续发展问题.2012 年粮食产量实现“九连增”时,我们就提出来,要减少对农业资源的开发强度.事实上,当粮食生产持续稳定在5 亿吨台阶后,就应该考虑在结构上做文章,在提质增效上下工夫.但国内粮食支持政策,在实施中呈显著的路径依赖特征,难以适应国内供需结构变化的新形势,调整比较滞后.如现行的最低收购价、临时收储等托市收购政策,在粮食“库满为患”时,仍然没有考虑提质增效,继续鼓励增产.
按照FAO（联合国粮食及农业组织）的经验,粮食当年库存达到次年消费量的17%、18%,就可以满足粮食安全要求.而目前中国三大主粮库存消费比达到50%,如此高的库存消费比在世界也属罕见.问题是,为什么粮食库存高企的同时,进口却在大幅增加？除了国内外巨大价差外,品种调剂是进口的基本原因.
结构不合理源自什么呢？调研表明,与2004 年开始陆续实施的最低收购价、临时收储政策直接相关.而且政策成本越来越高,政府、下游企业、消费者等都付出了较高的成本,社会福利损失巨大,矛盾越来越突出.显然,这种托市收购政策已经难以为继.改革的基本取向是减少支持政策对市场的扭曲影响,切实发挥市场配置资源的决定性作用,建立形成农产品生产的消费导向.目标补贴政策就是在这样的背景下提出来的.
2014 年,决定在大豆、棉花两个品种试点目标补贴政策.按照政策设计,政府事先确定农产品的目标,农民按照市场随行就市销售给任意收购主体,政府不再挂牌收购,目标仅具有信号作用.当该农产品实际市场低于目标时,政府按照两者之间的差价补贴农产品生产者,保证其基本收益；若该农产品实际市场高于目标,则不需启动目标补贴政策.虽然第一年试点过程中,出现了下滑、操作困难以及道德风险等问题,但是市场活了,农产品形成机制初步理顺了.
有人对目标补贴有不同意见,认为中国核定补贴的种植面积不容易,目标补贴到户成本太高,操作太困难.但从我近两年的调研看,它具有可操作性.一些地方已经积累一些操作经验.如良种补贴,许多地方已经与实际种植面积挂钩,实施效果不错.因此,对目标补贴的种植面积,可以采取农民申报、村组丈量、乡镇核实、县市抽查的方式,并配套建立奖惩机制,确保种植面积真实可靠.从财政负担来看,如果用目标补贴制度替代现有托市收购措施,财政支出将有所降低,还会提高政策实施效率,在总体上增加社会福利.
下一步当务之急要考虑在承包地确权登记的基础上,推动建立全国农户基础信息系统,动态跟踪监测农户人口、劳动力、承包地、宅基地、机械设备,以及劳动力就业、收入、土地流转、种植品种与面积等情况.
亟待建立新的农业补贴体系
在中国农业成本还在不断上升,农民种地不挣钱,国内农产品比国外高的情况下,农业补贴之路该怎么走？没有一个国家能做得到“完全市场化”,即使像美国这样高度市场化的国家,对农业也采取了错综复杂的补贴政策体系.因此,我们考虑,从中国基本国情出发,坚持市场定价原则,建立以直接补贴为主体、支持为补充、综合服务支持为支撑,指向明确、重点突出、合理高效、操作简便的新型补贴体系.可考虑给地方更大的改革空间,鼓励地方政府探索实施对农产品市场干预扭曲作用小,指向性、精准性和可操作性强的新型补贴措施.
中国农业需要全球战略和制度创新
今后中国农业需要的是全球战略,必须掌握统筹利用国内外两个市场、两种资源的主动权和农业国际竞争的制高点.
核心涵义在于,其一,加速推进中国对外农业投资,在全球范围内配置农业资源,引领中国乃至全球农业发展；其二,创造互利共赢的国际农业发展环境,积极参与全球农业治理,大力加强区域农业合作,推进实施新型农业国际合作战略,支持其他发展中国家提高农业生产能力；其三,重塑有利于国内农业发展的国际农业规则,维护全球市场稳定.比如,2001 年中国为了加入WTO,做了一些承诺.现在我们发现,WTO的规则超出我们的水平,所以必须积极主动参与全球规则的制定.现在国内对国际市场有两种担忧,一种是担忧国外低价农产品冲击国内市场；另一种是国际市场波动传导到国内,影响国内宏观经济.因此通过制定规则来控制市场波动风险就显得尤为必要.为避免“中国买什么什么涨”的局面,中国需要明确进口需求、给国际市场稳定预期.
为此,建议通过权威信息机构,定期发布农产品供需平衡表,使农产品需求可预期.信息越公开透明,就越没有市场炒作的空间.中国农业的全球战略应该包括：持续稳定、可预见的直接贸易、农产品进口多元化、境外农业投资、新型农业国际合作、创建全球大宗商品交易中心等五个大方面.建立全球供应网络,进口粮食哪还有风险可言？
与此同时,在坚持家庭经营在农业中的基础性地位前提下,如何真正实现农业经营方式的突破创新,加快构建新型农业经营体系,是目前及今后一个时期,我国农业现代化进程面临的最为棘手的难题.中国农业发展迫切需要一个制度方向.
现行农地经营权流转集中模式,实际上是一种小农经济复制模式,即在小农基础上的农地流转集中——实际难以实现规模经济.从已有的实践看,农业合作社也难以成为一种替代农户经营的经营形式,而公司+农户模式则始终未能实现真正意义的“双赢”,因此也不能成为一种发展方向.
四川崇州“农业共营制”试验,或许是值得关注的制度方向.他们以家庭承包为基础,以农户为核心主体,农业职业经理人、土地股份合作社、社会化服务组织等多元主体,形成共同经营的新型农业经营体系.
他们的做法是,首先引导农户以土地承包经营权入股,成立“土地股份合作社”,解决规模化、组织化问题；其次聘请懂技术、会经营的种田能手担任职业经理人,负责合作社土地的生产经营管理,解决谁来种粮的问题；再其次,引导建立适应规模化种植的专业化服务体系,打造“一站式”农业服务超市平台,解决怎么种粮的问题,提高技术水平与生产效率.我们把这种“土地股份合作社+职业经理人+服务超市”三位一体的农业经营模式,称为“农业共营制”.我认为,崇州所探索和实践的“农业共营制”,有可能是我国农业经营方式转型的重要突破口,也昭示着中国农业经营体制机制创新的重要方向.
来源：《黑龙江粮食》2016（7） 程国强
粮食安全论文参考资料：
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