原创《WTO视域下转基因食品强制标签的法律问题》
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食品标签制度大致可以分为两种：自愿标签和强制标签.自愿标签是指由生产者和销售者根据自身情况决定是否加贴标识的制度,强制标签则指政府为了实现一定的政策目标而强制要求生产者在食品标签中披露特定信息的制度.
一、转基因食品标签的立法趋势：强制标签制度在2016年《国家生物工程食品披露标准》法案签署之前,美国因秉持可靠科学原则而长期对转基因食品实施自愿标签制度.可靠科学原则主张科学是法律管制的基石,只有在科学证据证明存在风险并可能导致损害时,政府才能采取强制措施.而转基因食品和传统食品实质等同并无风险,因而无须对其实施强制标签制度.美国长期拒绝对转基因食品实施强制标签制度的做法,与消费者希望得到转基因食品信息的诉求之间的矛盾日益尖锐.为了缓和这一矛盾,美国一些州率先采取行动：在各自州的范围内实施转基因食品强制标签制度,以回应公众的意愿.例如,缅因州、康乃狄克州以及佛蒙特州纷纷制定转基因食品强制标签制度的法律.为了防止各州分别制定转基因食品强制标签立法而导致法律碎片化的后果,美国国会迅速采取行动并通过了《国家生物工程食品披露标准》法案.2016年7月29日,美国前总统奥巴马签署了这一法案,使之正式成为法律.自此,美国开始在全国范围内实施统一的转基因食品强制标签制度.欧盟最早规制转基因食品标签的法律是关于转基因生物向环境有意释放的90/220/EEC指令,该指令并没有要求对转基因食品实施强制标签制度.但经过不断修改和完善,欧盟现行的转基因食品标签制度成为世界上最严格的转基因食品强制标签制度.由此可以看出,无论欧盟还是美国都经历了从转基因食品自愿标签向转基因食品强制标签的转化,对转基因食品实施强制标签制度已成为一种立法趋势.
二、转基因食品强制标签的立法基础：消费者知情权消费者不接受转基因食品的原因是多方面的,包括安全、道德、信仰等方面的考虑.尊重和满足消费者意愿是国家的通常做法,即使这种意愿并没有足够的科学证据的支持.美国《国家生物工程食品披露标准》明确规定,一旦完成了联邦法律的上市前评审程序,就不能仅仅因为食品是经过转基因或生产过程利用了转基因技术,而将转基因食品视为比相对应的传统食品更安全或更不安全.该规定明确表明,经过上市前评审程序的转基因食品与相对应的传统食品一样安全,对转基因食品实施强制标签制度并不是因为食品安全问题.同样,在欧盟只有经过严格安全审查的转基因食品才允许上市,即市场上的转基因食品是安全的,强制其标注转基因信息的目的是保护消费者知情权而与安全问题无关.因此,转基因食品强制标签制度处理的是大多数民众希望得到转基因食品信息以及在知情基础上作出购买决定的权利诉求.公众的意见是欧美等国实施何种转基因食品标签制度的重要考量因素,而转基因食品是否安全则属于市场准入阶段的考量因素.因此,转基因强制标签制度的立法基础就是保护消费者知情权.
三、与转基因食品强制标签有关的WTO协议：GATT1994、TBT、SPS协议由于各国实施不同的转基因食品标签制度,这必将对国际贸易产生影响.转基因食品强制标签是否符合WTO的规定,则成为一个急需研究的问题.
（一）转基因食品强制标签措施不属于SPS协议的调整范围SPS协议在定义卫生检疫措施时明确提及了与食品安全直接相关包装和标签要求,因而食品标签措施属于SPS协议的调整范围.但SPS协议附件A规定成员实施卫生与植物卫生措施的目的主要是为了保护动植物生命和健康、人类健康等目的而采取的措施.因此,SPS协议承认WTO成员有权利采取卫生措施,但要求这些措施是为了保护人类、动植物生命和健康所必需的.第2.2条要求食品标签措施必须与食品安全有关,且有科学证据的支持.而正如上文所述,各国实施转基因食品强制标签措施主要目的是保护消费者知情权,与食品安全问题无关.因此,SPS协议并不调整以保护消费者知情权为目的的转基因食品强制标签措施.
（二）转基因食品强制标签措施属于TBT协议与GATT1994协议的调整范围GATT1994协议作为调整货物贸易的基础协议,并没有明确提及食品标签措施.但由于食品标签措施会对货物贸易造成影响,自然属于GATT1994协议的调整范围,转基因食品强制标签措施当然也不例外.而TBT协议则明确提及标签要求,其序言规定“期望这些技术法规和标准、包括对包装、标志和标签的要求,以及对技术法规和标准的合格评定程序不要给国际贸易造成不必要的障碍”TBT协议附件1规定的技术法规和技术标准的定义中也明确提及了标签要求.因此,转基因食品强制标签措施属于GATT1994协议与TBT协议的调整范围.
由于转基因食品强制标签措施同时属于GATT1994协议和TBT协议的调整范围,如何处理两协议之间的关系成为首要需要解决的问题.WTO关于附件1A的总体解释性说明表明,当GATT1994协议与WTO附件1A的其它协议的条款发生冲突时,其他协议条款优先.即在GATT1994协议与TBT协议的条款发生冲突时,TBT协议的适用优先.当两协议条款不存在冲突的情况下, GATT1994协议与TBT协议条款同时适用的情况下.专家组和上诉机构对GATT协议与TBT协议的解释,应该以连贯的、一致的方式进行.在以往的WTO案例中,当案件同时适用GATT1994协议与TBT协议时,专家组一般会先适用TBT协议进行分析.同时,专家组又往往利用司法经济原则而只对TBT协议进行分析,从而避免同时对两协议进行分析.因此,转基因食品强制标签措施主要受TBT协议调整.四、TBT协议下的转基因食品强制标签措施的正当性分析
（一）转基因食品强制标签措施属于TBT协议中的技术法规TBT协议中多次提及标签要求,表明食品标签属于TBT协议的调整范围.TBT协议在序言中指出“期望这些技术法规和标准、包括对包装、标志和标签的要求,以及对技术法规和标准的合格评定程序不要给国际贸易造成不必要的障碍”TBT协议附件1规定的技术法规和技术标准的定义中也明确提及了标签要求,通过文本解释不难发现,在技术法规和技术标准的定义中使用了非常相似的语言,区分两者的关键在于标签体系是否具有强制性.因此,食品标签措施既可以属于技术法规,也可能属于技术标准.而转基因食品强制标签措施具有明显的强制性,因此属于TBT协议中的技术法规.
（二）TBT协议对转基因食品强制标签措施的约束转基因食品强制标签措施属于TBT协议下的技术法规,应该遵守TBT协议第2.1条、第2.2条的规定.第2.1条要求各成员实施的技术法规必须满足非歧视性待遇,包括国民待遇义务和最惠国待遇义务.第2.2条表明TBT协议允许成员采取技术法规以实现其合法目标,但不得超过必要的贸易限制.
1.非歧视性待遇义务转基因食品强制标签是根据食品的生产过程或方法而对食品进行的区分,根据WTO以往案例,往往会将转基因食品和相对应的传统食品视为同类产品.TBT协议第2.1条要求对进口产品的待遇不低于国内或其他国家的同类产品,专家组需要确认争议的技术法规是否修改了相关市场上的竞争条件,从而对进口产品造成不利影响.因此,判断一项转基因食品强制标签措施是否违反了TBT协议第2.1条,需要判断该措施是否对进口的转基因食品待遇低于国内传统食品的待遇标准.转基因食品标签措施即针对本国产品也针对外国产品,属于来源中性的措施.但由于转基因食品的强制标签措施要求对转基因食品进行标识,标识本身需要增加成本,也可能导致消费者对转基因食品采取更谨慎的态度等.因而与非转基因食品相比,转基因食品往往处于不利的竞争地位,形成事实上的歧视.只有这种不利影响并不能得出违反TBT协议第2.1条的裁决,需要进一步分析这种不利是否完全源自合法的监管区分.根据以往案例专家组在认定“正当的监管区分”时,必须根据案件的具体情况进行判断.在美国COOL案中,上诉机构认为由于COOL措施所造成的追踪和认证要求施加给上游生产和加工者的负担与通过强制原产地标签传递给消费者的信息相比是不成比例的.因此,美国COOL措施不是一种以公平公正的方式实施的.而转基因食品强制标签措施同样需要追踪和认证要求,需要进一步审查该措施施加给上游生产和加工者的负担与通过强制食品标签传递给消费者的信息之间是否成比例.如果得出结论两者不成比例,则转基因食品强制标签措施违反了TBT协议第2.1条.如果这种影响是完全出自正当的监管区分则是TBT协议第2.1条所允许的措施.
2.转基因强制标签措施是否超过了必要的贸易限制程度TBT协议第2.2条规定“各成员应保证技术法规的制定、采用或实施在目的或效果上均不对国际贸易造成不必要的障碍.为此目的,技术法规对贸易的限制不得超过为实现合法目标所必需的限度,同时考虑合法目标未能实现可能造成的风险.判断一项转基因食品强制标签措施是否符合TBT协议第2.2条的要求,需要从以下几个方面分析.首先,保护消费者知情权能否成为TBT协议第2.2条的合法目标.由于转基因食品强制标签措施是建立在消费者知情权基础上,而TBT协议第2.2条所列举的合法目标中并没有包括消费者知情权.但TBT协议第2.2条明确列举了属于“合法目标”的情况,其使用的“尤其包括”的表述表明,TBT协议第2.2条对合法目标的列举不是穷尽式的.在美国COOL案中,美国明确表示COOL措施与食品安全、质量无关,其目标就是向消费者提供原产地信息.WTO争端解决机构裁定向消费者提供原产地信息构成TBT协议第2.2条的合法目标.其最主要的理由是“美国消费者普遍对他们购买产品的原产地信息感兴趣”.因此,美国COOL案第一次明确了在没有客观、科学证据表明存在食品安全的前提下,WTO成员可以仅仅以向消费者提供特定信息作为其技术法规的合法目标.因此,转基因食品强制标签措施的目标是消费者知情权保护,属于TBT协议第2.2条所规定的“合法目标”.
其次,转基因食品强制标签措施能否实现向消费者提供信息的目标.技术法规能否实现“合法目标”与技术法规对合法目标实现的贡献程度相关,可以通过技术法规的设计、结构、操作以及和该措施运行有关的证据来加以判断.在美国COOL案当中,专家组认为COOL措施无法实现向消费者提供信息的目标,违反了TBT协议的2.2条.专家组认为COOL措施的实现程度,要么所有的标签措施提供100%准确和清楚的信息,要么达到或超过最低门槛.但上诉机构强调这里的“实现”与贡献程度有关,而不是完全实现或者某种最低程度实现.虽然美国的措施只是部分实现了合法目标,但该措施确实在一定程度上实现了目标.由此可以看出,争议措施对合法目标的实现程度的要求是比较低的,不要求完全实现也不要求实现的最低程度,只要措施对目标实现有贡献即可.转基因食品强制标签措施无疑可以实现这一目标.
3.是否存在贸易限制更少的替代措施为了证明争议措施与TBT协议第2.2条不符,申诉方需要证明争议措施对国际贸易产生了不必要的贸易障碍.由于直接证明贸易限制程度面临诸多困难,在大多数案件中,申诉方往往会提出贸易限制程度更小的替代措施.而后被诉方就需要提供证据表明争议措施并没有超过必要的贸易限制程度,例如,替代措施不能合理获得、贸易限制程度并不是更小、对实现目的不具有相同的贡献程度等.上诉机构认为,这种与替代措施的比较是为了确定争议措施是否超过了必要的贸易限制程度的概念工具.就转基因强制标签措施而言,申诉方往往会提出贸易限制较少的替代措施同样可以实现向消费者提供信息的目标.被诉方需要证明该替代措施不能实现合法目标.自愿标签措施所造成的贸易限制较少,但将其作为替代措施需要能够达到同样的向消费者提供信息的目的.由于转基因属于负面信息,生产商并没有主动通过食品标签提供这些信息的动机.同时,消费者往往不信任自愿标签而倾向于对转基因食品采取强制标签制度.因此,转基因自愿标签措施不能达到同样的目的.因此,比较容易认定转基因食品强制标签措施并没有违反TBT协议第2.2条.
综上所述,以保护消费者知情权为目标的转基因食品强制标措施签属于WTO的调整范围,尤其受到TBT协议的调整.TBT协议要求食品标签要求所造成的贸易障碍不能超过实现“合法目标”所必要的限度.根据以往WTO案例表明,保护消费者知情权属于TBT协议所规定的“合法目标”.而一项转基因食品强制标签措施所造成的贸易障碍是否超过了实现“合法目标”所必要的限度,则需要结合该措施的具体情况进行分析.
（河北师范大学法政与公共管理学院,河北 石家庄 050024）
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