原创《PPP项目定价机制以北京地铁为例》
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一、问题提出
公共品有非排他性和非竞争性两大特性,因而公共品必须由政府来提供；但是随着城镇化的推进和人民生活质量的提高,公共品面临两大问题：一是公共品的往往较低,政府运营的基础设施项目几乎长年亏损,导致政府财政资金比较紧张；二是社会公众对于城市基础设施的需求逐日递增,而政府财政资金的紧张使得不少基础设施项目的建设日渐缓慢,导致公共品的政府供给跟不上社会公众的需求.为解决上述问题,政府尝试将公用事业领域的投融资逐步市场化,公共部门与私人资本合作一些领域的项目,即PPP模式.
近两年,国家批准了不少PPP项目,地方政府也在积极配合项目供给,但不少有实力的民营企业仍处于观望之中,“一冷一热”的局面让PPP项目的进展并没有想象之中那么顺利.其中,项目的利润是社会资本最为关注的焦点,那么如何确定项目产品或服务的是PPP项目能否盈利的关键所在.
二、PPP项目定价机制的重要性
(一)PPP模式发展概述
二十世纪80年代,我国在城市基础设施的项目上开始引入外资,主要以BOT模式（建设—运营—转移）进行尝试.1983年,深圳沙角B火力发电厂被选作BOT模式的运作试点,尽管当时银行和政府分担了较大的风险,但项目最终的顺利移交既表明我国首例BOT模式运作试点的成功,也大大推动了我国城市基础设施投融资民营化市场改革的进程.1995年,我国批准了首个BOT规范试点项目——广西来宾B电厂,之后有不少自来水厂、电厂等项目成为BOT试点项目.虽然有些项目失败了,但BOT模式在我国的大力推广不仅开启了城市基础设施投融资方式的创新和民营化的改革,而且还为公共部门与私营企业正式合作开辟了道路.
随着不断地尝试探索,BOT项目也暴露出许多问题,例如政府领导换新不认“旧账”,私营企业多次申请调价无果导致亏损,项目定价过低而政府补贴过高导致政府承担过多风险等等.面对城市公共基础设施依旧巨大的社会需求,我国于2013年出台大量的政策文件以推广PPP（政府和社会资本合作）模式.2014年,我国推出大量的PPP试点项目,标志着我国政府与社会资本合作进入了一个全新的阶段,也彰显着我国推动城市基础设施建设市场化改革的决心和动力.
(二)案例分析
在2004年8月作为北京轨道交通网主要线路之一的北京地铁四号线开始建设,于2009年9月28日正式通车且开始试运营,总长为28.2公里,目前日均客流量达到70万人次.该项目的总投资为153亿元,土建工程部分的总投资额大约为107亿元,占项目总投资的百分之七十,而车辆、信号和自动售检票系统等机电设备的总投资额大约为46亿元,占项目总投资的百分之三十.特许经营公司是通过竞争的方法组建的,主要负责投资建设、运营和管理,在特许经营期之内特许经营公司的主要收入来源是与地铁客流量成正比的地铁票款,而在三十年特许经营期结束后,特许经营公司要分别将土建工程部分和机电设备部分移交给四号线公司与北京市政府.
众所周知,北京地铁的票价在涨价之前是2元/次,这就意味着消费者无论是乘坐一站还是十站,都只需要花2元钱.社会福利最大化的目的确实几乎达到了,但是为了使特许经营公司能够有一定的利润,政府每年的补贴竟达到了7亿元左右,而特许经营公司在项目的投资也仅有46亿元左右,因此从表面来看,北京地铁四号线应用PPP模式是解决了政府的财政资金困境,但是从实质上而言,北京地铁四号线只是将短期的巨额债务负担转化成为长期的部分负债,并没有节约政府的财政资金.
总体而言,政府正式批准的首例城市轨道交通特许经营项目——北京地铁四号线项目是我国第一个地铁PPP项目.北京地铁四号线PPP项目的成功运营,标志着地铁项目应用PPP模式融资可以解决政府财政资金上的一定困难,而且促进了公用事业的市场化改革.
(三)PPP项目定价机制的重要性
利润最大化一般是私人企业一直追求的目标,那么PPP项目产品或服务的定价是私人企业与政府合作时最关注的焦点,因此,如何制定PPP项目的定价机制是政府在项目合作过程中应该明确的部分.
由于特许经营权的期限一般是20至30年,相对而言比较长,那么政府制定PPP项目产品或服务的就要求必须具有可持续性,使得PPP项目的在较长的经营期内尽可能一直满足政府、企业以及社会公众三方的要求.而在PPP项目的合作过程中,原材料、劳动力、通货膨胀率以及一些不可抗力风险因素可能会发生一些无法忽略的变化,就要求PPP项目的定价机制具有动态可调整性.因而,科学合理的定价机制是PPP项目中至关重要的环节.
三、定价方法与不足
(一)文献综述
随着PPP项目的不断推广,越来越多的学者开始研究政府与社会资本合作的法律制度、合同管理以及经济机制.
本文主要从以下五个角度来阐述国内学者对PPP项目定价方法的研究：
1.资本资产定价模型方法.李静华（2008）通过研究PPP项目产品或服务的形成机理以及分析定价博弈过程,以合理分担风险为原则,结合国内PPP项目的特点以及具体情况,改进现有的定价模型,构建了一个科学合理的资本资产定价模型,最终形成科学合理的定价策略[1].
2.上限定价模型方法.任志涛和高素侠（2015）从激励机制规制的角度出发,通过对PPP项目服务质量的研究,构建了基于服务质量因子的上限规制修正模型,并提出了在保证PPP项目产品或服务质量的同时促使企业提高生产和服务效率的激励机制[2].
自的特点,分别从社会公众承受能力与风险收益对等合同设计的角度,建立了轻轨PPP项目与大桥PPP项目服务或产品的完全信息动态博弈定价模型,并通过对北京地铁4号线PPP项目和南京长江隧道PPP项目进行模型的实证检验,提高模型的实际操作性[3].王玉（2016）分析政府、私人部门和中低收入住房困难家庭三方的需求以及对于公租房租金确定的博弈过程,建立满足政府、私人部门和中低收入住房困难家庭三方利益的公租房PPP项目产品定价博弈模型,并从多目标规划模型的角度制定公租房PPP项目产品调价机制[4].
4.多目标规划模型方法.覃颖聪（2016）从多目标规划的视角,分析政府、社会资本和消费者三方的优先考虑次序,研究轨道交通PPP项目后补偿模式的多目标定价模型和合理的补贴数量.并分别从社会资本和政府两方面给出地铁PPP项目的政策建议[5].
5.净现值方法.张玉春和田红磊（2016）通过对国内外有关文献的分析,综合污水处理PPP项目中政府的主导作用以及社会资本方的利润目标,构建基于固定成本和变动成本的定价（净现值）模型,在符合PPP项目定价的有效原则和保障私人部门收支平衡的基础上达到社会经济福利最大化的目标[6].
(二)现有定价方法
目前,国内主要有以下几种PPP项目的定价方法：边际成本定价方法、平均成本定价方法、峰值定价方法、分段定价方法、上限定价方法、两部制定价方法、完全成本定价方法、差别定价方法以及激励定价方法.本文主要介绍前五种定价方法.
1.边际成本定价方法.边际成本是指每新增加一个单位生产的产品所带来的总成本的增量.用P表示,C表示成本,Q表示产量,则公式可表示为：P等于C／Q.
2.平均成本定价方法.平均成本是指一定范围和一定时期内成本耗费的平均水平.用公式表示为：P等于C/Q.
3.峰值定价方法.峰值定价方法一般应用于轨道交通PPP项目,如大桥、地铁和收费公路,根据具体供需规律来制定具体方案,在需求较高时,会偏高一些,在需求较低时,会偏低一些,以达到消除拥挤的目的.
4.分段定价方法.分段定价方法一般应用于自来水供应阶段,是指根据使用量的多少来划分的高低,通常在一个区间内给定一个,如若超过了这个区间则将收取较高的.分段定价方法的交叉补贴通常可以达到节约资源、保护环境和社会公平等目的.
5.上限定价方法.上限定价方法是指对被管制企业产品或服务的设定上限而且不允许超过该上限的方法,英国最早将该方法运用于电信业,而现在我国将该方法多用于污水处理PPP项目定价之中.
在RPI-X的模型中,RPI表示零售指数,即通货膨胀率,X是指在一定时期内社会的生产率增长率,假设企业本期的为Pt,则下一时期的规制Pt+1可表示为：Pt+1等于Pt（1+RPI-X）
(三)不足
首先,边际成本定价方法、平均成本定价方法和峰值定价方法这前三种方法都依赖于项目的成本.而无论是总成本、平均成本还是边际成本都是由私人公司报给政府公共部门的,那么必然存在信息不对称情况.再者而言,公共事业项目在前期建设阶段会存在高额的沉淀成本,其边际成本会由于后期运营阶段产量的增加随之逐步递减,因而,平均成本要比边际成本高；如果选择边际成本定价方法,那么偏低的可能会导致私人企业利润过低或者亏损,而政府为了使项目持续运营下去,较高的补贴使政府不仅有一定的财政压力,而且自身将承担过高的风险.峰值定价方法可能会面临调价风险,无论是政策变化,还是道路的环境发生变化（如政府在收费公路旁边建设一条或多条免费的公路）,项目公司都可能承担较多的风险.
其次,上限定价方法不需要评估私人企业具体的总成本、平均成本和生产能力等因素,也不直接地限制私人企业的利润,使得合作的私人企业可以通过提高自身的生产效率且不超过上限就达到增加利润的目的.但是,现实应用里如何合理地确定模型当中的X值是一个难题,而且,私人企业总是可以选择最高限价来作为PPP项目产品或服务的,以致于缺乏一定的激励作用.
最后,随着和地方政府对PPP项目的大力推广,当前研究PPP项目定价机制的文献也在不断增加,学者都从各个角度来研究PPP模式,但文献中有些模型的实际操作性还是不够强,有些定价方法过于复杂,定价模型里面有些变量无法量化,导致在实际应用中存在一定的困难.
四、结论与建议
PPP项目的定价机制不只是要确定一种适合该项目的科学合理的定价方法,而且还要充分考虑在特许经营期之内原材料、劳动力和通货膨胀率等不可抗力因素的变化,政府公共部门不仅要做好合作者的角色,还要做到公平公正地监督管理.
(一)定价方面
首先,政府公共部门公示的PPP项目的竞标流程要足够公正、公开以及透明；其次,要根据该行业的特点,在充分考虑社会公众承受能力和的情况下,选择适合该行业特点的定价方式；最后,在PPP项目的竞标过程中,不能因为某私人公司的比较低就选择与其合作,还要考虑该公司的财务状况、管理能力以及创新能力等因素,而公共物品或准公共物品的仍需要考虑私人公司以后运营阶段的投资回报率.
(二)调价方面
政府公共部门面临项目公司的调价要求不能采取置之不理的态度,也不能匆匆决定不准许调整的申请,应该以合作者的身份用积极的态度来处理此要求.可以成立市场调研小组,对市场上的原材料、劳动力以及通货膨胀率等不可抗力因素进行充分调查了解,根据定价方法和合同规定来确定是否需要调整.此外,调整公共物品或准公共物品的不仅需要摸清楚当前状况下各因素的,还应该请专家来预测未来几年或十几年内的变化,避免跟不上经济的变化而多次调整带来的重复工作.
(三)监督管理
由于经营公共物品或准公共物品的项目公司在市场会有一定的垄断地位,所以政府公共部门不仅有合作者的角色,还要对公共物品或准公共物品的进行监管,防止公共物品或准公共物品的过高而超过了普通民众的承受能力,也要避免公共物品或准公共物品的过低,使得政府公共部门给予的补贴过高,既没有解决政府财政资金的困难又没有节约政府财政资金,此外,作为监管者的政府公共部门理应参与每年项目公司的年终报告,查清项目公司每年实际的投资回报率,避免项目公司有过高或者过低的投资回报率,要及时调整或者政府补贴使项目公司得到合理的投资回报.
机制论文参考资料：
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