原创《地方政府公共政策制定中网络民意应用：逻辑、困境和策略》
该文是关于公共政策在职研究生论文范文与民意和公共政策和逻辑类硕士论文开题报告范文。
当下社会,网络作为公共领域[1（] P187-205）为公民讨论公共事务、发表意见建议提供了活动空间.关于网络民意的意含,学界对此没有达成明确一致的看法,其一般是指网民通过虚拟社区、BBS论坛、博客日志、微博等载体行使话语权,对公共事务和社会事务进行讨论和评议,形成利益诉求和意愿[2（] P51）.网络民意具有以下基本特征：一是意见聚集性,在某个虚拟空间内,网民通过讨论事件和话题,吸引更多公民参与,聚集网络人气和民意力量；二是利益目的性,网络民意的本质是直接或间接实现某种利益诉求,按照预先设定的“目标投身于政治过程”[3（] P241）；三是主体多样性,由于具体话题的吸引,关注某个话题的群体逐渐扩散,鉴于网络开放灵活,出现不同人群和多个主体的民意碎语.这些特征让网络民意与传统媒介意见表达区别明显.网络民意的存在、传播创造了社会舆论的氛围,因此,“善于运用网络了解民意、开展工作,是新形势下领导干部做好工作的基本功”[4].例如,近来发生的“雷洋案”和“魏则西案”在网络世界沸腾开来,并且受到广大网民的口诛笔伐,这对政府治理形成了较大的舆论压力,一定程度上左右着政府的施策方向.由此可见,网络民意已经成为政府公共政策制定的现实依据.在互联网时代,“公民参与治理”[5（] P4）、“网络议政”和“网络倒逼决策”已成为常态,吸纳网络民意体现了政府开放包容,更突显了政策合法性的本质要求.
公共政策是“政府对整个社会的价值作权威性的分配”[6]（P125-141）,决定政府“所为和所不为的所有内容”[7（] P2）.政策制定是公共政策实施的首要环节,具有基础和先导的地位,其范围涵盖议程设置、方案规划和政策的合法化[8]（P210）.政策制定的质量对政策执行、政策评估等诸多阶段具有决定性影响.地方政府基于某种治理理念,需要收集一定区域内公民对公共政策问题和方案的意见,并进行沟通和交流,以了解公民对政府政策信息和初步方案的看法.这种汇集民意的做法可以分为两个方面：一是政策本身,由于公共政策是为“处理某一问题或有关事务而采取的”[9（] P4）,其实质是“谁得到了政策,谁就拥有了一定的资源”[10（] P7）,可以视同为公共利益的释放；二是对政府而言,公共政策的制定其实就是利益协调和选择的行动,如果没有基于利益分化的表达,“就不可能有在广泛的利益综合基础上而形成的政策”[11（] P199）,其实质就是地方政府在公共政策制定阶段对于民意的应用.
目前,学界对于公共政策制定过程中民意表达的研究已取得一定进展[12],有关公民参与方面的研究成果较多.但在信息化时代,运用网络民意去加强和创新公共政策制定还需要得到进一步的补充与完善,特别是地方政府为什么要运用网络民意、如何甄别网络民意、如何运用和整合网络民意等问题还存在有待拓展的学术空间和理论区域.笔者试图厘清网络民意与地方政府公共政策制定的逻辑关联,找出当前我国地方政府公共政策制定中网络民意运用的现实困境,提出完善运用网络民意的有效策略,以期拓展在互联网时代地方政府公共政策制定的思维和视野.
一、网络民意与地方政府公共政策制定的逻辑关联
(一)地方政府公共政策制定中应用网络民意的价值考量
1.政策合法性是地方政府公共政策制定中应用网络民意的前提.合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认[13（] P184）,是政治权力在对社会进行统治或管理时获得公民的认可和支持[14].在地方政府公共政策制定阶段,充分运用网络民意对公共政策的助推力,广泛吸引网络公民对于公共政策制定时诉求表达和理性意愿,使之具有更广泛的代表性和行动力,通过协商、讨论、谈判等多轮交流,制定出广泛代表公共利益的公共政策,让公共政策的制定过程拥有更多的民意基础,具备政治合法性、行政合法性和社会合法性,减少公共政策制定的抽象化和空泛化是公共政策制定的现实考量.否则,将导致公共政策制定失误和偏差.照此来看,合法性理应成为公共政策制定的首要价值.
2.利益公共性是地方政府公共政策制定中应用网络民意的基础.公共性原意指的“公共”的性质、特征和属性等[15].在公共政策领域内的公共性,亦指解决和处理社会大多数公民的问题,这些问题的处理直接关系到政策对象的切身利益和长远发展.因此,某种程度上而言,公共性已逐渐成为公共政策和公共事务研究中无可规避的焦点论述[16（] P46）.在公共政策制定阶段,网络公众的价值必须得到体现和落实,这对增加网民对政府的信任和依赖,减少公共政策制定的成本和阻力大有助益,让公共政策成为大多数公民利益的最大公约数,让政策执行具有民意支持度,确保公共政策得到民意保障,维持政府与公民的互利.不可否认,突显公共性是公共政策制定的本质属性.
3.参与性是地方政府公共政策制定中应用网络民意的依据.性以“多数裁定原则”[17（] P64）成为现度的基础性规则.在地方政府治理的视域内,公共政策制定过程中,社会问题转化为政策问题的关键因素是民众的有效参与,网络民意的影响是关键因素之一.通过对公共政策问题的有效参与,对政策内容进行评议,成为公共政策制定的评判标准,从而将目标群体的意见最大限度的采纳和吸收.在公共政策议程的设置中,存在外在提出型、动员型和内在提出型之分.在信息化时代,互联网对公民生活的影响力不断上升,网民对公共政策议程的决定权不断增强,外在提出型模式出现增强态势,一些社会问题经过网络民意的持续发酵,成为公共政策优先议程设置范围.因此,性是公共政策有效制定的价值保障.
(二)网络民意对地方政府公共政策制定的影响过程
1.网络民意保证了政策议程设置来源的广泛性.公共政策是对社会问题和公众问题的回应和关切,从学术层面看,由于多种因素影响,并非所有的社会问题都可以成为政策问题.政策问题的演变需要一个利益博弈过程,由私人问题萌发,逐步上升至社会问题,经过演变成公共问题后,在政府和公民的推动下上升为政策问题,这本身就表明了问题来源于社会又回归于社会.网络民意是社会意见在互联网上的汇聚,对各种社会矛盾的感知和社会问题的认同比较敏感,容易引起广泛关注,因此也就具备了政策议题设置的能力,保证了政策制定上多源流和宽范围,让政策议程有了相当的社会民意配合度.在议程设置上,“公民、政策议程与现实世界因素之间的关系是双向的”[18],作为互联网推动下的民意,是公共政策始发的策源地,公民可以自由自在地讨论涉及自身和公共利益的议题,表达理性诉求,进而引起政府部门的关注和重视,形成网络民意合力,去打开“政策之窗”,而这扇窗的打开受到政府官员的认知态度、公共问题的重要程度、新闻舆论的关注等方面的制约.随着互联网的应用,网络民意正好可以打开“政策之窗”,对政府官员形成压力,引发议题持续讨论,从而将议题纳入公共政策的议程范围之内.
2.网络民意促进了政策方案形成与选择的科学性.首先,在对公共政策问题的认识上,更加理性和符合实际.在公共政策制定中,鉴于公共问题确认的复杂性和多元性,既定的客观事实有时不足以澄清公共问题的意含,因为不同的利益关联者,对公共问题的认识存在不同的立场,如果只以某种片面的观点而用之,可能会产生偏颇甚至是错误.在开放的网络环境中,不同的人群可以自由公开地辩论,对公共问题的性质、原因和产生过程等进行理性对话,政府可以对这些观点进行提炼和整理,从而对公共问题的认识更加全面和客观.其次,拓展政策备选方案的选择空间.在公共政策领域,“没有解决办法就等于没有问题”,这是对公共政策备选方案的生动写照[19]（P2）.从理论上讲,任何公共问题都可以找到相应的解决方案,对公共政策解决方案的产生,相当多的人认为依靠政府官员的智慧和经验进行提出,殊不知,由于公共事务的复杂和政府官员知识能力的不足,所提出的备选方案局限性愈加明显,而网络民意其实就是一个社会智库,为各种备选方案的产生提供了广阔的智力空间和选择余地.
3. 网络民意提升了政策方案的可行性.公共政策制定的方案都是面向未来的,解决社会即将出现或是已存在的各种矛盾,但问题的发展处于变化之中,具有许多不确定性.因此,政策方案制定上有时只是将来事情发展状态的一种假设和设想[20（] P267）.照此看来,政策方案制定都存在错误发生和不完善之处的可能性,对政府政策制定者而言,尽可能减少发生政策制定的失误是首虑之处,网络民意在虚拟性和自主性的促使下,不用顾及到政策制定者的面子和当面讨论的尴尬,可以各抒己见,对政策可能存在的缺陷和不足进行指正,政策制定者可以根据这些建议进行相应的补充和完善,从而极大提升政策方案的可行性,减少政策制定的“元错误”.
二、我国地方政府公共政策制定中网络民意应用的现实困境
（一）议程设置上政府与网络民意结构性矛盾突出当前,我国处于市场经济完善和政府治理转型的双重压力下,过去传统的行政管理模式,受到了观念、制度、程序和机制等诸多方面的制约,地方政府治理水平和治理能力与社会期望尚存在不少差距.在公共政策制定中,对社会问题的回应和确认反应迟缓,特别是在互联网和信息技术的带动下,各种矛盾和问题有了新的表达空间,社会民意在网络传播迅速蔓延,而且传播途径多样.根据中国互联网信息中心（CNNIC）最新发布第37 次《中国互联网络发展状况统计报告》的相关数据显示,“截至2015 年12 月,中国网民规模达6.88 亿,互联网普及率为50.3%；手机网民规模达6.2 亿,占比提升至90.1%”,中国居民上网人数已过半”[21].在信息飞速发展的大背景下,网络已成为民意汇聚的重要阵地.但是,我国网络民意集散地分布不统一和不均衡现象比较突出,呈现出结构性矛盾.一方面,大量的社会问题需要关注,大量网络民意在微博、虚拟社区和BBS 论坛等各种电子媒介上传播和发表,希望引起政府部门的重视；另一方面,作为治理主体的政府,由于网络民意平台分散,难以有效吸收确切的信息,信息传递路径不对称,酿成了信息发布和信息需求的接触不到位.这种信息需求脱节客观上酿成了政府对网络民意的“冷漠”,对政府公共政策制定,特别是议程设置容易脱离社会实际需要,出台公共政策的实效性和针对性大打折扣,社会治理效果滞后性明显.
(二)方案规划中网络民意的吸纳机制因循守旧
随着信息技术的飞速发展,传统意义上的政府民意收集机制已显得力不从心了,过去靠信访部门和群众接待等传统方式收集民意已无法应对快速变迁的社会阶层需求.由于社会流动的加速,创业创新战略的驱动,社会阶层分化日益明显,出现了许多新兴阶层,特别是自由职业者、独立创业者、智力创新者等新兴群体不断涌现,给政府治理带来了新的机遇和挑战.政府在进行政策方案规划时,出现了程序和渠道的双重困境.一方面,政府作为公共政策制定的主要责任者,在对政策问题、备选方案拟定、方案选择方面对网络民意吸纳缺乏规范的程序作为保障,一般都是以政府内部政策人员偏好为主要考量标准,各个程序缺乏信息发布的透明性和及时性,导致网络民意无人知晓的内部操作过程.另一方面,由于政府所处的地位优势,拥有信息垄断和不对称的便利,普通公民对公共政策制定过程一般无法参与,排除在公共政策制定,特别是方案规划的范围之外,网络民意的信息无法有效传送到政策制定的各个环节,主观臆断和独自操作的风险性加大,网络民意的吸纳机制无法与当前信息技术的发达相匹配.
(三)政策合法化后网络民意的反馈信息不完善
在公共政策经过前期议程设置和方案规划完成后,公共政策经由法定程序完成应有步骤后,公共政策变成了合法的政策并将对社会产生决定性的影响,特别是对利益关联者.一般来说,一项有效的公共政策通过后,应该及时公布政策信息和基本内容.但是,鉴于地方政府意识堕距,许多公共政策没有及时予以发布,很多地方政府都是以选择性发布为主,公布对社会影响范围面广、利益调整力度大的公共政策,这种政策发布体制导致公民信息反馈出现不足,特别是政策通过后是否与当初议程设置时的民意契合度一致,对政策执行和政策评估将形成影响.另外,网络上社会弱势群体的反馈信息有时因表达渠道不畅通,出现了信息淹没,忽视了公共政策的均衡性和公平性,导致利益分配失衡和政策群体的矛盾,对政策的公平和价值产生责问,不利于公共政策整体网络民意的反馈,对后续政策调整和政策修正形成盲点,无法形成合意度高的公共政策,与网络民意的期望产生差距,间接损害公共政策本身的效力.
三、我国地方政府公共政策制定中网络民意应用的有效策略
(一)在政策议程设置上加强回应、规范平台建设
在当下的信息时代,“通过对话、协商、公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已不再是一件观念上难以接受、技术上无法克服的事情”[22].地方政府对网络民意的回应是吸纳民意的首要前提,也是确保公共政策符合民意的关键举措.诚如达尔所言“的主要性格是政府对公民的偏好不断地做出回应”[23（] P1-3）.作为地方利益的代表主体,地方政府回应性就是以“公共利益为导向,为公共利益而运作,必须反映服务对象的需求及期望”[24（] P9）,落实这种回应性就是为网络民意提供一个多元参与和自由表达的公共空间,并对这些意见和建议作善意的回应和答复.当然,鉴于网络民意主体的素质参差不齐,网络民意有时未必完全是理性与合乎实际情况,政府作为公共政策主体,可以进行务实地交流和对话,做好解释和沟通工作,形成政策讨论和对话的良性互动,并对政策问题作出导向性的引领,用整体性思维和前瞻性安排对网络民意作谋划,进一步激发网络民意对公共政策的驱动和期待.具体来说,地方政府可以在两个层面作出努力.一是打造网络民意平台.鉴于通讯技术的催促,网络民意的流通平台多种多样,特别是一些自设平台对网络民意的影响颇大,如果不加以引导,容易产生消极后果,因此,地方政府在网络平台之外,专门针对公共政策领域设置一些专门收集网络民意的讨论平台,利用政策利益者和关联者进行对话,不限制对话内容.殊不知,对于一些普通公民来说,利用这样的网络平台,表达自身的利益诉求,即成本低廉又方便快捷,对培养公民精神和社会责任心大有裨益.二是参与其他平台建设和管理.政府是地方社会治理的主要责任者,信息管理部门要主动去“逛微博”、“聊微信”、“进社区”和“发贴子”,在对网络民意收集上,从被动收集到主动汇总,每天收集网络民意的“热门话题”和“点赞浇水”,主动回应各类网络平台的意见,进行相应的解答和交流,为政府公共政策议程设置提供“窗口”,为建设回应性政府聚集“人气”,让地方政府公共政策制定中议程设置的网络民意参与变成“公共决策的常态”[25（] P187）.
(二)在政策方案规划上提升责任、完善吸纳机制
库普尔（T · Cooper）将行政责任划分为两个方面：客观责任和主观责任[26（] P228）,而斯塔林（Grover Starling）则更加细化了政府责任,主要涵盖能力、弹性、正当程序、责任和诚实等基本价值[27]（P115-125）,这些理论阐释为打开政府责任提供了观察维度.西方发达国家公共政策方案的完善也概莫能外,他们会专门收集公民对政策方案的支持程序和民意度,来判定政策方案的可行性.在我国公共政策制定中,政策方案的完善直接决定政策执行效果和政策评估的客观性.在政策方案中,政策问题的科学界定、政策备选方案的有效拟定和政策方案选择都需要网络民意作为支撑,以寻求动力.2010年,国务院专门出台了《国务院关于加强法治政府建设的意见》,要求各个地方政府“完善重大行政决策听取意见制度、建立行政决策责任追究制度”[28].这对于指导地方政府提升责任担当,落实依法决策和重视网络民意有规制作用.因此,我国地方政府在政策方案规划时,要加强网络民意的机制完善,为畅通网络民意提供渠道.第一,建立网络民意的征询机制.地方政府需要在效率和公平之间找到平衡点,更加注重社会公平,在涉及区域内公民的权益和长远规划时,要重视网络民意的建议,在信息部门和办公室内部机关建立一整套关于网络民意的征询流程、处理方案和汇总报送机制,让公共政策的方案规划处于民意监督之下,吸纳网络民意成为方案必备之选,让方案规划更加具体和合乎社会期望.第二,设置网络民意预警机制.对于一个时期内,网络民意关注度较高,社会牵连性大的事件,地方政府要加强网络信息的跟踪,设置信息预警方案,及时应对网络民意的诉求,将矛盾化解在萌芽状态,不使事态发展超出政府管控范围,影响地区政治稳定和社会安宁,不使网络热议问题冲击公民的道德底线和生活容忍限度,让地方政府早作谋划,让网络民意处于可控理性区间内.第三,设置网络民意的信息等级机制.由于网络民意具有自主性、虚拟性、开放性,原本单个热点信息,受到网络追棒和部分人员的煽动,极有可能形成群体性社会事件,因此,地方政府需要按照网络公民参与的范围、讨论的热度和事件的性质等变量进行等级分类,将网络民意讨论的事件划分为重大紧急、重大一般、日常一般三类,并制定相应的配套管理权限和归属部门,依据轻重缓急进行政策方案的规划,最后将政策问题及时进行公布,满足网络公民的知情权和参与权,引导网络民意的理性发展,让地方政府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任[29].
(三)在政策合法化上提升合意度、加强信息反馈
政策合法化是区分政策制定和政策执行的重要节点,标志着政策制定的完成.政策合法化若是印证了公民的民意,“它的行为便是合法的.”[30（] P27）公共政策制定后,对社会管理和公民利益所产生的影响有时难以预测,这种政策效果受多种因素的制约,诸如：政策对象的接受、政策环境的变化和政策本身的质量等,地方政府为了减少公共政策与公共利益的偏离,会采取相应措施加以应对,其中事前民意咨询和事后民意评估就是较可行的手段.事前民意咨询一般都是在议程设置时加以使用,事后民意评估一般在政策合法化后加以应用.事后民意评估就是使用现代通讯技术和网络技术,对政策合法化之后与公民意愿的实际距离进行判断,询问公民对公共政策的满足度,进行信息反馈和比对,对政策合法化后进行政策矫正与调整,便于政策执行.因此,对地方政府而言,需要在政策合法后对网络民意进行合意度的调查和反馈.一方面,建立网络民意中心.目前,我国地方政府运用第三方信息平台建立网络民意中心比较少,许多地方政府考虑政治控制和行政便捷,都是在政府机构内部设置一些信息科室,但这种独立性缺乏机构安排,政策信息反馈效果难以衡量.所以,需要在一级政府机构之外单独设置一个民意中心,或是半性质的,或是第三方组织的,这样可以保证对网络民意随时掌握,提升测验的效率和效果,特别是对合法化后的公共政策进行网络民意的收集和调查,便于后期公共政策的调整和纠偏,保证公共政策制定、执行都在合民意的范围内,顺利实现政策目标.另一方面,制定和细化保障网络民意权利的法律法规与规章制度.对网络民意而言,保障网络民意的公开、便利、安全至关重要,也是网络民意持续健康运行的手段.因此,各级地方政府应该将网络民意纳入法律法规和规章制度的运行之内,破除人治管制网络民意的局面,实现法治化常态,将网络民意的主体、权利、保障和结果应用法律形式加以明确,不因领导人看法和变动而有所松紧和波动,促进网络民意法治化和化.同时,各级地方政府要加大政策信息公开力度和范围,特别运用网络民意进行政策信息反馈,避免政策制定的暗箱操作,构建公共政策合法化与网络民意的桥梁,随时进行网络民意的政策调适,就如亨廷顿所说,“政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现.”[31（] P25）结语
“公共政策由语言构成.无论是口头还是书面的,论辩都是政策过程所有阶段的核心”[32（] P1）.这是对公共政策的精辟表述和概括,也蕴含了公共政策制定中网络民意的不可或缺.在信息技术与政府治理不断进行深度融合的背景下,网络不可避免地成为了公共意见和民意互动的理想场所,因而也促使了网络民意成为地方政府公共政策制定过程的重要考量因素和现实关照重点,为地方政府检视诉求表达和民意汇合提供了观察窗口.但是,不可否认,网络民意作为一种体制外的公共力量和新兴动力,为公共政策增强合法性的同时,也带来了自由与秩序的冲突和困境,产生了权利和利益的博弈和对抗,网络民意有时的非理性和盲目冲动所产生的负面效应,对公共政策制定形成的消极影响也是地方政府不可回避的难题,需要地方政府通过公共政策网络民意应用的缓冲积淀和道德法律加以优化和规制,以此来引导公共政策制定朝着良性方向发展,从而提升公共政策制定的质量,降低政策成本.不管怎样,网络民意的利弊,关键取决于政府的管理和运用,未来必将成为地方政府汇民智、集民意的法宝,对提升地方政府治理水平和公共政策的有效制定有所裨益.
公共政策论文参考资料：
本文结论:本文是适合民意和公共政策和逻辑论文写作的大学硕士及关于公共政策本科毕业论文，相关公共政策开题报告范文和学术职称论文参考文献。
