原创《关于南海合作机制化建设》
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〔提 要〕近年来,南海地区有关国家间的双边和多边合作不断取得进展,但依然存在进一步深化合作的空间,应在现有合作成果的基础上,继续秉持“搁置争议,共同开发”原则,广泛吸取其他闭海或半闭海海域的合作经验,并结合南海地区特殊性,探寻出一条助力构建“中国—东盟命运共同体”的南海合作机制化道路.当前,东盟南海声索国对华政策转向积极,加强南海合作机制化正当其时,应按领域敏感度从低到高逐步推展合作,初期可以软性法律约束之,中长期可考虑建立南海合作理事会统筹推进南海地区防灾减灾、海上搜救、保护海洋环境和海洋生物多样性、海洋科学研究、海上航行安全等领域务实的、机制化的合作.
〔关 键 词〕南海合作、中国—东盟关系、南海合作理事会
〔作者简介〕杜兰,中国国际问题研究院美国研究所助理研究员曹群,中国国际问题研究院海洋安全与合作中心副研究员
〔中图分类号〕D823
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕0452 8832（2018）2 期0083-13
海洋的流动性和开放性决定了海洋的有效管理与合理利用事关所有沿海国的共同利益.联合国2030 年可持续发展议程将“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”列为17 项目标之一.要实现该目标,必须通过沿海国的合作,这对于闭海或半闭海沿岸国尤为重要.南海属于半闭海,根据《联合国海洋法公约》（下称《公约》）,闭海或半闭海沿岸国在行使和履行《公约》所规定的权利和义务时应互相合作.[1] 推动南海沿岸国合作,将南海建成和平之海、友谊之海、合作之海,不仅是履行《公约》和联合国2030 年可持续发展议程的义务,也对推动“中国－东盟命运共同体”建设具有重要意义.当前,南海局势总体趋稳,推进海上务实合作正当其时,应该在现有合作基础上,探讨合作的机制化建设,使相关合作行稳走远.
一、南海合作的进展
多年来,地区国家对推动南海合作,尤其是建立合作机制安排,曾进行积极的尝试.早在1990 年印度尼西亚即发起“处理南海潜在冲突研讨会”（Workshop on Managing Potential Conflicts in the South ChinaSea）.该机制为非地区对话平台,其主要成员为南海周边国家和地区（早期也包括加拿大、美国、澳大利亚、新西兰等国）,宗旨是在南海问题上寻求协商对话和促进南海地区信任措施建设.[2] 在“处理南海潜在冲突研讨会”目前运行的四个项目中,中国主导了其中两项——南海数据库信息及网络项目、东南亚海洋教育与交流网络项目,另外两个项目是海上执法能力培训项目（马来西亚执行）、海潮与海平面变化以及对南海沿岸环境影响项目（印尼执行）.[3] 进入新世纪以来,该机制影响式微,出现难以为继的局面.2011 年中国与东盟国家通过“落实《南海各方行为宣言》（DOC）指导方针”.
在落实DOC 联合工作组机制下,中方积极推动成立“海洋科研与环保技术委员会”,倡议发起了6 个合作项目,与东盟国家在海洋科研、环境保护、防灾减灾、能力建设等低敏感领域推动务实合作.[1] 部分东盟国家间开展小多边海上合作.比如2017 年6 月印度尼西亚、马来西亚和菲律宾在印尼北加里曼丹省首府打拉根附近海域启动联合海上巡逻,以强化合作打击区域恐怖主义和跨国犯罪的能力.[2]
此外,“东亚海洋协调结构”（Coordinating Body for the Seas ofEast Asia, COBSEA）和“东亚海洋环境管理合作伙伴”（Partnership inEnvironmental Management for the Seas of East Asia, PEMSEA）虽并非直接涉及南海,但对南海合作有一定影响.COBSEA 是由联合国环境规划署（UNEP）海洋项目之一“东亚海洋保护与可持续发展行动计划”基金支持而设立.该“行动计划”由印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国于1981年通过,并于1994 年增加了澳大利亚、中国、柬埔寨、韩国和越南为参与方,主要目标是为东亚海域制定全面的环境保护战略,促进可持续发展.在COBSEA 框架下有一个涵盖中、马、菲、越、印尼、柬、泰等国的项目（全球环境基金资助）,即“扭转南海与泰国湾环境退化趋势”（Reversing theEnvironmental Degradation Trend in the South China Sea and Gulf ofThailand）.PEMSEA 总部设在菲律宾马尼拉,其目标是通过可持续的区域机制增加国家和地区在保护与管理东亚沿海与海洋环境方面的承诺,该项目参与国包括绝大多数东亚地区国,涵盖所有南海沿岸国（文莱与马来西亚曾加入,后退出）.[3]
中国一直积极推动与东盟国家在南海务实合作.经过多年发展,中国—东盟海洋合作逐渐呈现出双多边同时推进、多领域同时开展的新局面,合作领域也逐步扩展至海洋经济合作、海洋科研与环保、海洋联合科考、海上互联互通、共建海洋联合实验室等.
在双边层面,中国与马来西亚2009 年签订了海洋科学与技术合作协定,内容涵盖了海洋政策、海洋管理、海洋生态环境保护、海洋科学研究与调查、海洋防灾减灾、海洋资料交换等众多领域.2012 年,中国与印尼两国签署了《海上合作谅解备忘录》,并成立中印尼海上合作基金,中国出资10 亿元人民币作为启动资金,支持双方开展海上务实合作.同年,中国和印尼联合建立了“比通联合海洋生态站”,针对珊瑚礁、红树林、海草床等典型生态系统和珊瑚礁鱼类、浮游生物、底栖生物等海洋生物多样性以及海水和沉积物相关参数开展调查研究.2013 年,中国与越南成立海上共同开发磋商工作组,加大中越北部湾湾口外海域工作组和海上低敏感领域合作专家工作组工作力度.同年10 月,李克强总理访问文莱期间,双方签署了《关于海上合作的谅解备忘录》、《中国海油和文莱国油关于成立油田服务领域合资公司的协议》等双边合作文件.中国与菲律宾海上合作停滞多年后开始重启.2017 年7 月25 日,王毅外长访问菲律宾期间,宣布双方同意在南海争议海域合作开采能源.[1]2018 年2 月13 日,中菲南海问题双边磋商机制第二次会议在马尼拉举行,双方同意继续商谈建立信任措施,就在该机制框架下启动渔业、油气、海洋科研与环保、政治安全等技术工作组达成一致意见,确认了一系列潜在合作倡议.[2]
在多边层面,中国积极倡导并推进南海地区合作.2005 年中国、菲律宾和越南的三家石油公司签署《南海联合海洋地震工作协议》,该协议后因菲律宾反对团体阻挠,在2008 年未能在菲律宾最高法院获得通过,至今悬而未决.2011 年中国设立中国—东盟海上合作基金,投入超过30 亿元人民币,用于南海科学考察、环境保护、航行安全和搜救、跨国犯罪等.2014 年,中国和东盟签署《灾害管理合作谅解备忘录》,并推动东盟地区论坛通过了《加强海空搜救与合作协调声明》.2016 年4 月在中国与东盟国家落实DOC 第11次高官会上,中方提出尽早建立航行安全与搜救、海洋科研与环保、打击海上跨国犯罪三个技术合作委员会.2016 年8 月,中国与东盟国家落实DOC 第13 次高官会审议通过了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官平台指导方针》和《中国与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》两份成果文件.2017 年10 月底,成功举行了中国－东盟国家首次大规模海上联合搜救实船演练.2017 年11 月,东盟各国与中国通过了《未来十年南海海岸和海洋环保宣言（2017-2027）》.该宣言强调,有关各方将在不损害各方立场的基础上研究或进行相关合作活动.[1]
在机制建设上,中国与东盟在亚太经合组织、东亚合作领导人系列会议、中国－东盟合作框架等机制下建立了蓝色经济论坛、海洋环保研讨会、海事磋商、海洋合作论坛、中国－东盟海洋合作中心、东亚海洋合作平台等合作机制.[2]
总体来看,南海地区合作务虚多,务实相对较少,环境、科考、灾害救助等低敏感合作多,资源、政治、安全等高敏感领域合作少,双边或泛多边合作多,但南海沿岸国间合作较少,特别是聚焦南海沿岸国的合作机制几乎不存在.因此,在推动南海合作过程中,除拓宽领域外,尤其要重视南海沿岸国合作机制化建设.
二、南海合作面临新机遇
南海仲裁案后,南海形势总体趋缓,中国与菲律宾等东盟声索国关系也大为缓和,这为南海沿岸国开展合作提供了新机遇.
（一）南海合作氛围空前浓厚.随着菲律宾提起的南海仲裁案“闹剧”落幕,相关各方开始回归理性,有意调整政策、缓和局势.最具戏剧性的转变是2016 年中菲关系的改善.菲律宾总统杜特尔特就任以来选择将南海仲裁案裁决置于一旁,转而对华示好,寻求与中国发展合作关系.2016 年10 月杜特尔特访华期间,两国领导人同意全面恢复两国交往,回归对话协商的轨道,妥善处理南海问题.以菲律宾为代表,大多数南海声索国都积极重回对话协商解决争端渠道,为进一步推进南海沿岸国务实合作创造了良好氛围.
（二）“南海行为准则”(COC) 磋商的稳步推进,将为南海务实合作提供“规则”和“秩序”上的保证.2017 年5 月,落实DOC 第14 次高官会议审议通过了COC 框架.作为重要阶段性成果,COC 框架包括原则、目标、基本承诺等要素,为下一步COC 案文磋商奠定了坚实基础.8 月,在菲律宾举行的中国—东盟外长会上,通过了COC 框架文件.11 月,李克强总理出席第20 次东盟与中日韩领导人会议,倡议正式宣布中国和东盟国家启动COC 案文磋商,得到东盟国家广泛欢迎.COC 虽不涉及领土主权和海洋划界争议,但可在海上信任措施建设领域寻求突破,在危机管控方面提供各方都能接受的制度性安排,这无疑有利于保证南海的长期和平稳定,成为“维护南海和平的‘稳定器’”[1].COC 磋商是各方不断缩小分歧、建立互信的过程,其对南海合作将起到积极的促进作用.
（三）“21 世纪海上丝绸之路”建设将助力南海合作.2013 年10 月,主席对印度尼西亚进行国事访问期间提出建设“21 世纪海上丝绸之路”和“中国－东盟命运共同体”的倡议.[2]2017 年6 月发布的《“一带一路”建设海上合作设想》明确,未来将推动产业对接与产能合作,鼓励与沿线国民间组织开展海洋公益服务、学术研讨、文化交流、科技合作等活动.中国设立的中国－东盟海上合作基金、中国－印尼海上合作基金、丝路基金等将对重大海上合作项目提供资金支持.可以预见,随着“21 世纪海上丝绸之路”的推进,中国与东盟南海沿岸国之间在经济、人文、环境保护等领域的合作将得到更多的政策和资金支持.
（四）各国智库大量研究成果为南海合作提供了智力支撑和舆论准备.
多年来,国内外关于南海合作的研究成果丰硕：一是集中在对南海合作领域的探讨,包括渔业管理、环境生态保护、非传统安全合作如反海盗、海上搜救等领域；二是提出南海可借鉴世界其他海域合作经验,[1] 在渔业合作上可借鉴地中海、海,在建立合作机制方面可以借鉴北极理事会或《南极条约》模式.相关研究相当于为南海合作做了前期调研和可行性分析,许多成果可以转化为合作实施方案.除此之外,国内外学者都指出了南海沿岸国开展合作的《公约》义务,并从资源环境保护等角度强调推动合作的迫切性.这些研究对凝聚各界合作共识起到了有益的舆论引导作用.
三、推动南海合作面临的挑战
开展南海合作虽存在诸多有利条件,但也面临一些挑战.
首先,南海争端的固有复杂性阻碍合作的推进.南海争端牵涉六国七方,既包括中国南沙群岛部分岛礁被侵占所引发的领土主权争议,也包含沿岸各国关于部分海域的划界争议,其牵涉问题复杂敏感,在未来较长时期内难以彻底解决.当前,南海地区合作氛围良好,但各国皆未改变其既有权利主张.
在南海争议海域的合作必然涉及权益分配比例问题（有的还牵涉有关国家国内法律）,各国“过度”的民族主义情绪和舆论将可能影响合作协议的达成.
其次,中国与地区国家间互信赤字问题短期难以消除.由于中国与越南、菲律宾等南海声索国在南海存在领土主权和海洋划界争议,曾经发生的海上对峙事件导致争端相关方彼此心存警惕,互信度较低.随着中国的快速崛起,在东南亚地区影响力的不断提升,有些南海声索国深恐中国掌握构建地区秩序的话语权,其焦虑感明显上升,对中国的信任赤字不断加大,其国内“恐华”民族主义情绪也普遍高涨.南海周边国家一方面希望借助“一带一路”建设从中国吸引更多投资和援助,搭上中国高速发展的“便车”,另一方面又担心经济上依附于中国,将令其在政治安全等议题上丧失主动权,因而欲拉入域外大国“平衡”中国影响.此种长期存在的信任赤字问题,制约南海务实合作向深层次推进.
再次,美日等域外大国对南海声索国的拉拢和挑拨.美国将南海问题作为牵制中国崛起的重要抓手,积极加强与越南、菲律宾、印尼等南海声索国的政治安全合作,充当这些国家的战略援手,并在各种多边场合挑起南海议题,“一边倒”地批评中国.美国在南海频繁开展“航行自由行动”意在给地区国家撑腰打气.2018 年1 月,美国防部长马蒂斯访问印尼和越南,提出美国有意参加印尼、马来西亚、菲律宾三国在南海的联合巡逻.3 月5 日,美军高调派出航空母舰“卡尔·文森”号访问越南岘港.这些姿态均显示出美国将继续深度介入南海问题.日本在南海问题上积极配合美国,推动南海问题国际化、司法化,同时向菲律宾、越南等国提供海上装备援助或培训.美日还拉拢印度推进地区互联互通,如美国提出连接印度与东南亚的“印太经济走廊”构想,日印提出“亚非增长走廊”计划,皆似意在与中国的“一带一路”倡议进行竞争.
最后,南海周边国家的国内政治变数很大,不利于长期稳步推进南海务实合作.越南、菲律宾、马来西亚、印尼等国内部对政府的对华政策都存在不同声音,给政府制定友好合作政策造成压力.以菲律宾为例,菲律宾国内对杜特尔特的外交政策存在分歧.国内精英层和军方难以改变亲美意识形态,总统与国防部就南海问题不时出现矛盾表述.尽管杜特尔特宣称要与美国“决裂”,与中国、俄罗斯加强关系,但美国依然是菲律宾不可取代的安全伙伴,菲律宾国内的反恐形势也将促进美菲安全合作.舆论调查显示,大部分菲律宾民众对美国的好感度高于中国.菲律宾的情况在东南亚并非特例,东盟国家仍在坚持中美间平衡的外交政策.地区国家普遍在经济上依赖中国,在安全上依赖美国,其所谓的大国平衡外交也时常导致其在南海合作问题上的摇摆.
四、国外合作经验
南海区域制度化合作并非没有经验可循,其他地区的闭海或半闭海合作经验都可以作为南海沿岸国合作的借鉴.以海洋环保为例,目前世界上闭海或半闭海相关合作存在三种制度性合作模式：第一,分立模式,对不同的海洋合作问题构建各自独立的法律制度,如北海区域；第二,综合模式,对所有的海洋环境问题一并立法予以规制,如波罗的海区域；第三,综合与分立结合模式,即框架公约加议定书的海洋环境保护制度,如地中海和海区域.[1] 在2017 年博鳌亚洲论坛上,时任外交部副部长刘振民曾呼吁借鉴与南海相似的其他闭海或半闭海地区沿岸国合作机制,“在防灾减灾、海上搜救、保护海洋环境和海洋生物多样性、海洋科学研究、海上航行安全等领域进行具体的、务实的、机制化的合作”.[2]
北极模式可以为南海合作提供有益的借鉴和示范.[3] 北极理事会是北极国家处理北极事务的政府间论坛,始于保护环境的共同目标,促使北极各国开展合作研讨.北极理事会的成功经验主要包括：第一,北极国家建立了区域意识,树立了“北极是北极国家的北极”这一观念.虽然存在争议和斗争,
共同的身份认同一定程度上增加了互信,促进了合作.[1] 第二,北极理事会排除了敏感的安全和政治议题,将工作职责限制在促进可持续发展和环境保护上.第三,建立在软法之上,使用科学的语言,以科学方法解决环境污染问题.理事会高度依赖全世界的科学共同体,来自世界各地的很多研究者、科学家参与到北极合作中,有助于缓和潜在的摩擦或冲突.第四,限制成员国名额,这有利于营造更好的合作氛围,且参与成员国较少使理事会的意愿更难遭到公然违抗.[2] 美国学者沙克尔福德（Scott J. Shackelford）认为,尽管北极理事会授权有限,但成功开展了环境治理,缓解了地区紧张局势,也提高了地区国家的北极意识,提升了国际社会对北极的关注.各国也应鼓励和推动创建南海理事会.[3]
地中海沿岸国家的环境、渔业合作经验同样值得借鉴.直至20 世纪90年代初,大多数地中海国家都没有迫不及待地宣布其专属经济区或专属渔区.
总体上,地中海国家之间隐约存在着某种“默示协定”,即暂不宣布专属经济区或其他自成一类的海域.[4] 在海洋环境保护方面,地中海国家于1976 年缔结了《保护地中海免受污染的公约》.该公约在联合国环境规划署地中海行动计划的框架下运作,制定了有关地中海环境保护的一般原则和组织框架.地中海渔业一般委员会（GFCM）由以前的建议性、行政性的渔业组织演变形成,增强了执行力和决策性,由软法成功过渡为硬法.GFCM 有一套完善的管理措施对非法的、不报告的、不受管制的（IUU）捕捞予以有力打击.在地中海区域合作推进过程中,法国、意大利等大国在制定规则、集体行动困境方面发挥了重要作用.[1]从各国合作普遍经验来看,首先,海洋合作应遵循《公约》等国际法.
《公约》“闭海或半闭海”条款是各国合作的法律基础,但在合作的具体实践中又不必囿于该条款所明示列举的议题,应寻求合作的最大公约数.[2] 其次,合作应从低敏感领域入手.《公约》规定的“闭海或半闭海”制度将区域合作指向渔业合作、海洋环境保护和海洋科考这三个方面,在某种程度上也就是考虑到这三个方面敏感度较低,属于沿岸国家共同关切,容易达成合作意向.
五、关于推动南海合作机制化建设的思考
一直以来,南海问题都被岛礁领土主权和海洋权益争端所主导,合作进展缓慢,沿岸各国的海洋合作呈现散乱状态,资源未得有效整合.加强沟通协商、推进南海合作一直是相关国家的共识,问题在于如何推进与加强合作.在2017 年博鳌亚洲论坛年会南海分论坛开幕式上,中国外交部副部长刘振民清晰地阐述了中国对于建立相关合作机制的构想：“南海沿岸国应积极借鉴世界其他地区的成功经验,在不妨碍各自主张的前提下,可以发起并创建相关合作机制,为增进互信、加强合作和分享利益搭建一个有效的平台.”[3]在当前南海紧张局势降温的有利条件下,地区合作机遇大于挑战.各国应抓住机遇,推动南海合作,从各沿岸国的共同关切和共同利益出发,探讨建立合作机制的可行性和实施路径.在合作机制建设中,沿岸国可加强对南海的共同管理,发掘海洋经济合作潜力,并增加政策的透明度和可预测性,深化互信,为最终通过谈判和平解决南海争端创造有利环境.
（一）转变意识,展现出合作的政治意愿.当前南海存在因缺乏互信而导致区域各方合作意愿较低的现实,但是政治制度、意识形态的差异及包括
主权问题的争议并不是阻碍合作的必然因素,关键还在于寻找南海各方的共同关切,以共同的利益促进合作的开展和深化.[1] 从其他海域合作经验看,在政治互信不足、争议尚未解决的情况下,各方也可以开展非传统安全领域的合作,最重要的是拿出合作的政治意愿.目前大部分国家在谈及南海问题时更多考虑的是领土主权等传统安全议题而忽视非传统安全对于南海局势和海洋治理的重要性.[2] 各国需要凝聚共识,合理主张海洋权益,善意履行《公约》义务,并避免国内的民族主义情绪成为功能性合作的障碍,从而为南海合作创造良好的政治氛围.
（二）从海洋环境保护和渔业领域着手推动合作.鉴于南海地理条件和管辖权争议的复杂状况,在重大分歧悬而未决的情况下,在该地区推动合作需要由易到难,从海洋环境保护、渔业资源管理、人道搜救等低敏感或高共识领域入手,分阶段完成合作目标,最终建立相关领域完善的合作机制.低敏感领域的合作或将产生一种“溢出效应”,催生在其他领域的合作.如在渔业合作领域,近期目标可以是合作调查鱼类资源的现状以及总允许捕捞量,制订区域渔业合作管理基础方案；远期目标是在条件成熟时设立区域合作管理委员会,负责制定共同的南海渔业政策.[3] 南海沿岸国还可协商建立解决IUU 捕捞问题的合作机制,各国执法机构需要与外交官和法律专家相互配合、联合行动.[4]
（三）充分发挥现有机制的平台作用.南海地区已有一些相关合作机制,如落实DOC 高官会和联合工作组机制,该机制下成立了“海洋科研与环保技术委员会”.另外还有一些联合国环境保护署的海洋合作平台,但功能较为零散且影响力有限.南海沿岸国可考虑推动并达成一项有关低敏感领域合作的框架公约,将已有的双边和多边合作整合纳入区域合作结构体系中.有东南亚学者认为,中方提出建立南海沿岸国合作机制是一个很好的倡议,但建议不要另起炉灶,而是选择南海已有机制继承并扩大.
（四）将建立南海合作理事会作为努力目标.国际上已提出不少关于南海环境安全合作机制的倡议,但遗憾的是大多未能付诸实践.可考虑成立南海合作理事会作为长期目标,将其打造为一个由南海沿岸各国通过友好协商促进合作的政府间论坛,推动和加强区域内经济、环保等领域的务实合作,同时积极与区域外国家或组织开展对话与合作.南海理事会的组织应主要包括主席国、成员国和观察员国.主席国一职可由各成员国每两年轮流担任.成员国应为南海的主要沿岸国家（中国、越南、马来西亚、文莱、菲律宾和印度尼西亚）.南海理事会成立初期可由每一任主席国设立一个秘书处,时机成熟后可设立永久秘书处,也可考虑设置环境生态保护、渔业资源管理、可持续发展、信任措施建设等方面的工作组.理事会还应设立“南海合作与发展基金”,为理事会的运行和工作提供机制性的资金来源保障.[1] 关于南海理事会的具体操作,早期阶段可仿照北极理事会的成功经验,以软性法律为基础,先签订声明或备忘录.[2] 成员国是南海合作理事会的组成核心,理事会所有决定应由高官会议讨论决定,并由所有成员国达成一致方能通过.[3]若条件允许,各成员国,在协商一致的基础上,可视情给予申请加入南海理事会的地区外国家以永久观察员国、正式观察员国或特殊观察员国的地位,观察员国不得有决策权.
【完稿日期：2018-2-28】
【责任编辑：姜胤安】
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