原创《省级人大常委会对设区的市法规报批处理方式》
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自2000 年《立法法》的制定到2015 年《立法法》的修改,地方立法的批准制度从初立逐步走向完善,在赋予了设区的市立法权的同时,也保留了立法批准制度.2000 年《立法法》中与地方立法联系最为密切的立法批准制度相关条款在实施过程中暴露的问题,并没有在修订后的《立法法》中得到完全解决.例如,立法批准制度的存废问题和审查之后处理方式规定不明,实践中各省做法也存在不足之处.本文对法案报批审查后的处理方式进行分析探讨,以期为地方立法精细化研究尽绵薄之力.
一、对设区的市地方性法规实行批准制度的争议
《立法法》第七十二条保留了批准制度,也同时分别对批准的期限和审查的范围进行限制[1].即使通过法律予以确认,应否保留该制度这个问题仍存在分歧.不少学者提出要赋予设区的市完整的立法权,主张废除或替换批准审查制度,《立法法》草案修改稿对这一问题的规定也出现多次反复,主要有以下两种观点.
第一种观点是建议取消省级人大常委会对设区的市法规制定的批准制度,使设区的市由原来的半个立法权变为享有完整立法权.持有此观点的理由有四：一是立法权的下沉是我国立法体制改革的必然结果,是国家法治水平提高的必然趋势.而设区的市立法权的确认正是权力下沉的表现,但由于批准制度的存在,设区的市立法权是不完整的,被称为“半个立法权”,这种不完整的立法权与立法权下沉的本意相违背,会限制地方立法突破的积极性和创新性[2].二是批准制度大幅增加了设区的市立法的工作成本,拉长立法周期,降低立法效率,可能会导致地方立法工作的滞后.“市人大常委会在报批法案之前,已经进行了完整的立法过程,但到了省人大常委会之后,基本上还要重新经过全套立法程序,这样的工作量最快也要一年的立法周期.”[3]三是立法批准制度设立的初衷是考虑当时较大的市立法人才匮乏,立法力量比较薄弱,对较大市的法规进行审查批准是必然要求.在《立法法》制定过程中,时任全国人大法律委员会副主任委员的乔晓阳提出“赋予较大的市地方立法权是考虑到各个城市的管理有其特殊性,由于地方立法的水平不平衡,仍需要保留批准制度,但从长远来看,较大市可以不考虑报批制度”[4].“到今天,较大市经历十数年的发展,已经形成成熟的立法队伍,可以逐步取消省级人大常委会对较大市的法规批准制度.”[5]四是赋予设区的市完整的立法权,是对我国立法体制改革成果的体现,有利于提高地方立法效率,促进依法治国.
第二种观点是将设区的市立法批准制改为备案制.这一设想在《立法法》制定过程中被屡次提出讨论,但由于大多数的省、自治区反对而作罢[6],如今备案制取代批准制的观点被重新提出,持有这一观点的理由有三：一是这些专家学者们认为目前的立法队伍在经历十几年的发展后,已经可以胜任单独制定较为完善的地方性法规的任务,改“批准”为“备案”的条件已经成熟.二是设立法规批准制度是为了制约地方立法权,而备案审查制度中的立法机关可以通过对地方法规的审查,将违反《立法法》第九十六条五种情况的法规依法予以撤销,也可以达到制约地方立法权的目的.“以备案制度取代批准制度,不仅可以对立法程序进行统一优化,还可以显著提高设区的市立法效率.”[7]三是实践中由于立法批准制度的存在,地方立法需要经历市级人大常委会和省级人大常委会等一系列流程,政府规章只需提交本级人民政府通过并备案即可,这使得一些设区的市为了绕过省级人大常委会的审查批准,会出现回避制定地方性法规的行为,造成地方人大一定程度上出现了“无法可立”的尴尬局面[8].以备案制度取代批准制度则可有效缓解这些现象的发生.
针对以上两种观点,本文认为立法批准作为世界各国普遍采用的立法监督方式,仍有存在的必要,通过对山东省内各级人大常委会法工委工作人员的访谈和调查发现,持有反对观点所提出的弊端在实践中已通过提前介入机制、限制法规报批数量等方式改良,并不会对地方立法造成明显影响.首先批准制度和备案制度性质和作用不同,目前学术界对批准制度性质的争议在于该制度属于立法程序还是立法监督,北京大学周旺生教授认为,就立法批准的性质而言,它既属于立法程序,亦属于立法监督形式,是兼具双重性质的立法活动[9].还有学者认为,立法批准制度是立法活动的一种程序[10].但无论持有何种观点都与备案制度有所区别,批准制度是一种事前批准的手段,起预防作用；而备案制是事后审查,起监督作用,备案和撤销制度作用有限,监督力度不够.对于某些学者提出立法实践中会出现利用制定政府规章规避立法的现象,通过笔者的调查发现,在2015 年《立法法》对政府规章的实施年限和向地方性法规的转变问题做了修改后,这种现象很少出现.其次,立法水平的不平衡使立法批准制度仍有存在必要.2015 年修改后的《立法法》通过限制设区的市立法的时间、步骤和权限,立法批准制度和备案审查制度并用等多种途径规范设区的市立法权,防止出现立法随意和过度立法的现象.在这些制度中,省级人大常委会对设区的市法规批准制度是关键性制度[11].而且,如今284 个设区的市,立法水平虽然相较十数年前高出许多,但仍然存在立法资源不平衡等问题,需要统一的批准制度来对立法质量进行保障.
二、设区的市法规报批后的不同处理方式
假定条件、行为模式和法律后果三要素共同构成完整的法律规范,缺少任一部分,法律规范都不能实现其应有作用.但《立法法》与各省立法条例中关于处理方式的规定各异,各省实践中的做法也不一而足.
（一）《立法法》与各省立法条例对处理方式的规定
2015 年修订后的《立法法》第七十二条规定了对于报请批准的地方性法规与上位法不抵触时,省级人大常委会应当予以批准,但对于不予批准的处理方法并没作出明确规定.此外,《立法法》也未明确规定对报批的地方性法规与省级人民政府规章制度相抵触时具体的处理办法[12].
在地方立法实践中,有部分省级地方立法条例对此作出了一些规定,给了地方立法机关很大自主权.这一方面可以调动地方立法积极性,但另一方面也可能会出现处理方式不统一的问题.在全国22 个省、4 个直辖市和5 个自治区的地方立法条例中,除湖北省、辽宁省、云南省、福建省以及4 个直辖市外,其余18 个省和4 个自治区都将地方立法批准制度以专章的形式予以细化.关于各省立法条例中对设区的市法规报批审查后不予批准的处理方式如下表一.
由此可见,由于《立法法》对审查后采用何种处理方式的问题上没有进行统一,各省级人大常委会的做法各有“地方特色”.
（二）实践中法规报送审查后的处理方式
笔者对全国各省级人大的立法条例进行汇总分析（见表1）,对各级人大常委会立法工作人员的访谈后,发现在设区的市法规报批实践中会出现以下七种处理方式.
1. 直接予以批准.《立法法》第七十二条规定“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准”.各省级人大立法条例对于直接批准也都采用了《立法法》中的规定.2. 直接不予批准.《立法法》和各省级立法条例都规定省级人大常委会在批准审查过程中发现报批的地方性法规出现与上位法抵触等情形时,应当直接不予批准.
3. 对抵触部分直接修改后予以批准.如《辽宁省制定和批准地方性法规条例》第二十八条规定,对报批的地方性法规发现与相关法律有抵触时,省人大常务委员会有权直接修改.有此规定的还有青海省、山西省、浙江省等10 余省级法规.这种处理方法在实践中运用比较广泛,设区的市因立法资源相对匮乏或保护地方利益等原因,在报送的法规中可能存在一条或数条问题,如果直接将整部法规退回不予批准,会造成立法资源的大量浪费,打击市级立法工作人员热情,这时由省级立法机关直接修改,可以提高立法效率,减轻市级人大常委会的工作压力.4. 搁置.《立法法》第四十二条规定列入常委会审议的法案如存在较大争议搁置满两年的,终止该法案的审议.这一规定是为了解决地方立法争议不下问题,并不针对市级人大报批制度.虽然《立法法》和各省级立法条例中都没有提出搁置这一批准处理方式,但实践中省级人大常委会对报批的法规会偶尔采取搁置的处理方式.例如,2007 年至2012年五年来浙江省出现过两次,该省采用此种处理方式的程序是：省人大法制委员会对市级人大常委会报送法规的审议予以否决后,在省人大常委会主任会议上不将该法规提请常委会会议审议[13].
5. 退回报请机关修改后再提请批准.如《陕西省地方立法条例》第六十七条规定,同相关法律相抵触的,可以在审查报告中提出不予批准的建议,也可以退回设区的市人大常委会修改.有此类似规定的还有山西省、江苏省、福建省等9 个省级行政单位.这一处理方式与《立法法》第一百条体现出的立法精神有所吻合[14],在实践中相对常见,与直接不予批准的方式相比,虽然结果是相同的,但比较柔和,可以综合考虑到上下两级人大常委会的意见,在实践中遇到不予批准的情形时大多采用这一处理方式.
6. 以附修改意见的方式予以批准.附修改意见的批准,就是省级人大常委会在决定批准的同时,提出修改意见,要求较大的市（2015 年后为设区的市）根据修改意见进行修改后公布,如果较大的市不同意省级人大常委会的修改意见,则不能将该地方性法规公布实施[15].这一处理方式是一种折中的做法,既指出了报批法规中不适当之处,又没有超越职权对其进行直接修改,设区的市人大常委会更容易接受.如《甘肃省地方立法条例》第七十条规定的报批审查后的处理方式除了不予批准和退回市人大常委会以外,还可以在专门委员会审查报告中附修改意见予以批准.除甘肃省外,还有江西省和广东省的地方立法条例中提到这一处理方式.
7. 省立法工作机构将修改意见报常委会,由常委会表决通过不附任何条件的批准决定.省级人大常委会立法工作机构将常委会有关意见与法规报送机关的立法工作机构进行沟通,若报送机关无异议,省立法工作机构将修改意见报常委会,由常委会表决通过不附任何条件的批准决定[16].
三、不同处理方式存在的问题
报批审查后的处理方式不统一使得在立法实践过程中会出现以下几个问题,影响立法工作的效率或立法机关的公信力.
（一）省级人大常委出现“越权”行为
这一问题体现在对抵触部分直接修改后予以批准这一处理方式.此种方式存在三个不可避免的关键问题：一是这种直接修改报批法规的做法存在合法性问题,我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条明确规定,上级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的不适当决议只有撤销权,没有修改权；二是《立法法》赋予省级人大常委会的权力是审查报批法规并决定是否批准,这是一种“批准权”而非“制定权”；三是国家赋予设区的市立法权的原因之一在于“因地制宜”,相比省级人大常委会,作为基层国家权力机关的市人大常委会对本辖区内现实情况更为熟悉,更容易制定出符合实践的地方性法规.直接修改后予以批准的处理方式虽然效率较高,但属于超越权限的行为,不值得提倡.
（二）过分注重审批效率导致不负责任
这一问题会出现在搁置、以附修改意见的方式予以批准以及常委会表决通过不附任何条件的批准决定的三种处理方式中.
1. 搁置这一处理方式是极不负责任的,市级人大常委会报批的法规通常是较为重要的长久持续性问题,也有一些是为了解决突发状况的紧急立法,具有很强的时效性,如因为省级人大常委会意见不同等原因进行搁置,该法案可能已经失去了原有的作用,各批准机关应当杜绝这一处理方式.
2. 以附修改意见的方式予以批准,这一处理方式与退回报请机关修改后再提请批准的方式有相似性和差异性.相似之处在于这两种处理方式都是将报批的法案送还市人大常委会,重新开始立法程序进行修改,由会议表决通过.不同之处在于附修改意见予以批准的市级人大常委会只能按照修改意见内容对法案进行修改,且无须重新报请批准即可公布实施；而退回报请机关的法案修改并无限制,但需要重新报请批准.那么,如何确保设区的市人大常委会对报批法案的修改是经过了完整立法程序而不是只由主任会议决定,以及修改的内容是否真正达到了批准的标准,是这一处理方式所面临的问题.
3. 省立法工作机构将修改意见报常委会,由常委会表决通过不附任何条件的批准决定.这种处理方式是不恰当的,是常委会找不到法律依据的做法,存在两个方面的问题：一是修改意见未经常委会表决通过,仅是常委会部分组成人员的意见,无法代表整个常委会；二是省人大常委会与市人大常委会沟通同意的修改意见重新由全体市人大常委会表决通过的必要性问题,如需要,是否应该选择更为合理的附修改意见返回报送机关,如不需要,个别市人大常委会组成人员则无权对是否接受修改意见表态.因此,这种做法是不规范、不值得提倡的.
（三）最具效率的处理方式运用不足
直接予以批准和直接不予批准是最为简单直接的处理方式,但各省对这一处理方式的适用程度不尽相同.有些省份如山东省,实践中直接批准的情况较多,原因在于立法资源较多以及提前介入机制的运用,各市级常委会在第一次审议前就将草案报送省人大常委会,省人大常委会将草案发送给各省直机关征求意见并反馈给市人大常委会,市人大常委会根据这些机关的修改意见予以筛选修改再进行审议.因此至最终报送时,省人大常委会提出的意见已被修改完善,只需直接批准即可.还有些省份如青海省直接批准的次数较少,原因在于：其一,《立法法》只规定要对报送的法规进行合法性审查,而很多省级立法条例如《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》中还要求省专门委员会对报请批准的地方性法规进行合理性和可执行性等方面进行重点审查,审查出的问题概率会随着审查工作范围的扩大而上升.其二,省级人大常委会立法工作人员的素质和经验相比市级更为优秀丰富,更容易发现市级立法工作人员囿于自身水平而忽视的漏洞与不足.批准机关在未发现抵触现象时应当按照《立法法》规定的四个月时限及时予以批准.
直接不予批准固然是最能体现立法机关权威和提高立法工作效率的做法,但在实践中一般不会采用,目前为止浙江省仅出现过一次[17],山东省还未出现直接不予批准的情况.首先,这种全面否定的做法过于绝对,会造成设区的市立法资源不必要的浪费.其次,直接不予批准会打击设区的市立法积极性,影响两级人大常委会之间的工作感情.最后,由于提前介入机制的存在,设区的市人大在制订立法计划时会将其送往省人大常委会报批,在审议过程中也会邀请省人大常委会法工委工作人员参与,这就意味着设区的市立法活动的开展和内容是经过批准机关同意的,在最终的法规报批时,极少会出现直接不予批准的处理方式.
总之,就省级人大常委会对设区的市法规报批后审查的七种处理方式来看,第一种直接批准无须多言,第二种不予批准和第四种搁置的处理方式实践中一般不予实施,第三种、第六种和第七种处理方式存在瑕疵.至于第五种退回报请机关重新报批虽然并无差错,但不利于立法资源的合理利用,势必会出现立法周期延长的情形.
四、对审查后处理方式的完善
自《立法法》实施近二十年来,省级人大常委会对设区的市制定地方性法规的批准审查制度独树一帜,成为具有中国特色的立法制度,为中国特色社会主义法律体系的建成作出自己的贡献.但这一制度目前仍存在一些问题亟待解决,省级人大常委会应当充分尊重较大的市立法自主权,针对报送法规审查之后的处理方式,笔者认为可以从以下四个方面完善.
（一）合理推广适用提前介入制度
提前介入机制在某些省份的立法条例中已有所体现,如《甘肃省地方立法条例》第六十五条[18]和《广东省地方立法条例》第六十九条中所提到的提前沟通.经笔者调查发现,实践中省级人大常委会对地方性法规的批准审查并不需要重新经历同立法一般的整个程序.设区的市人大常委会在制定地方性法规时,会将立法草案提前报送给省级人大常委会审阅,省级人大常委会法工委将草案发送给各省直机关征求意见,对各方意见汇总后反馈给报送机关,市人大常委会得到批准答复后才会正式开始立法程序.市人大在法案经第一次审议后,还会邀请省级人大常委会法工委的工作人员提前介入到立法过程中,对法案的审议内容、存在的问题等予以记录后提交省人大常委会法工委提前讨论,并将意见送还市人大,市人大在进行第二次审议之前要将省人大常委会法工委提出的意见修改后报送省人大常委会.如此的提前介入机制将立法批准制度的审查分解开来,极大提高了法规批准的工作效率.
实践证明,省级人大常委会在法规报送前的提前介入,加强与设区的市立法机关的沟通协调非常重要.首先,笔者认为在设区的市制定年度立法计划时就应当介入.目前,从全国人大到设区的市人大常委会的立法工作都是有提前计划的,这就有可能在同年的立法计划中,省市两级人大常委会制定的立法计划中出现了重复性内容,造成重复立法.在市级人大常委会制定了法规草案报送批准时,必然不会予以批准,这样将造成大量的立法资源浪费.因此,省级人大常委会的审查工作应当尽早介入,在设区的市制定立法计划时,就予以审查.其次,提前介入制度有利于提高审查效率,但也可能会对制定机关立法自主性产生影响,所以在适用这一制度时要结合各省市的具体情况,不能强制实施.如果将提前介入制度或提前沟通行为作为法定必须履行的程序规定,势必会强化上级立法机关对下级立法机关的管控,造成设区的市在立法过程中产生依赖心理.同时,还需要明确提前介入行为的性质,批准机关的提前介入应当是一种建议行为,并不是对制定主体的强制干预,制定机关有权决定是否采纳批准机关的意见.因此,笔者认为需要合理适用提前介入和提前沟通制度,但是不能将其作为强制性规定.
（二）规范直接修改的内容和方式
对《立法法》《地方组织法》等诸多立法中对立法批准制度的具体规定进行分析后不难发现,这些法条的内容只从宏观规定了批准制度的程序,没有具体明确审查后的处理方式.为了完善我国的立法批准制度,首先应当具体细化“处理决定”的规定,对审查后不予批准的处理方式从立法层面上予以统一.
省人大常委会立法工作机构对报送的草案进行直接修改是审查出现问题后最便捷高效的处理方式,但直接修改的行为具有合法性问题.从平衡立法和立法效率的角度出发,笔者认为,对报送的法案中不涉及实质内容的“标点”和“文字”问题,可以由批准机关直接修改.需要对实质内容进行修改时,可以与法规制定机关沟通联系征求制定机关同意或者退回到设区的市,由其自行决定是否修改,并提出修改时限.对于征求意见,可以效仿青海省的做法：《青海省人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》第四十七条规定,省人大常委会在发现报批的法规与上位法相抵触需要修改时,可以在征得报请机关同意之后,由有关专门委员会直接进行修改.这样一来,既解决了直接修改的合法性问题,又可以将好的建议运用.
（三）限制提高报批法规的数量和质量
在各地立法实践中,省级人大常委会通常会对设区的市每年报批的地方性法规数量进行限制.例如,山东省向管辖的设区的市提出每年报送的法规数量原则上不超过3 件,湖北省则是原则上不超过两件,但在地方急需立法的情况下可以放宽限制.这些规定并没有相应的书面文件说明,只是通过各省召开立法学习会议上传达给各设区的市.就目前地方立法需求来看,设区的市每年所需制定的地方性法规数量有限,这一实践中的“规则”有其必要性和科学性,有效防止了立法的随意性,提高了立法质量,减轻了省级人大常委会对设区的市报批审查的工作压力.但是这一规则也应随着国内各地市立法需求的加大和立法队伍的壮大逐渐放宽,直至取消.《立法法》之所以赋予设区的市地方性法规制定权,就是为了让地方更好地根据地方特色管理本区域内各种事务.但目前一些设区的市地方性立法质量不高,还有的地方为了立法而立法,忽视了立法需要,形成了立法的“三世同堂”现象,尤其是有些地方性法规照抄上位法的规定,缺乏地方特色,导致立法资源的浪费和法律体系的冗杂,部门利益法律化现象严重,法规制定缺乏性和科学性.因此,对立法批准制度的处理方式的规范要从根源上出发,即提高报送法规的质量.设区的市立法机关应当努力提高自身立法水平,所立之法真正是体现地方特色的必要之法,同时保持上下位法的一致性和统一性.
（四）设置地方立法批准制度监督评估体系
任何一件政策制度的有效落地实施,都需有一套完整的评估体系做保障.要检验省级人大常委会对地方立法审查处理的优劣,必须制定出相应的立法监督评价体系,分层设置立法监督评价标准.这种做法能最大限度地避免出现立法过程中的侵益行为、无价值行为及各级政府的不作为行为,使地方立法的终极目的是有时效性地保障地方人民权益.对于地方立法而言,评价其质量优劣,关键看其是否达到良法善治的价值要求,这是地方立法的精细化问题,在这里不多赘述.笔者认为,省级人大常委会对地方立法批准审查制度的评价标准可以从批准方式、是否执行批准时间、提前介入情况、批准的法规质量及运行情况等多个方面制定.要保证评价标准层次化,同一标准的内容要根据不同地域特点,有相对性且设有良性的动态调整机制.建立“以正义为轴心、以秩序为外化、以平等为基础、以利益为归属的价值体系”[19].
1954 年宪法颁布实施后,具有地方立法权的只有民族自治地区的自治机关,其他地方人大仅有“遵守和执行”的职权[20]；1979 年颁布的《地方组织法》确立了普通地方的立法权,赋予了省级人大地方性法规的立法权[21],但仅仅止步于省级人大；1982 年修改后的《地方组织法》允许“较大的市”拟定本市需要的地方性法规并提请省级人大常委会审议制定,这种草案制定权和提请审议权并不是严格意义上的地方立法权[22]；1986 年《地方组织法》的再次修改,才真正赋予了“较大的市”人民政府地方新法规的立法权[23]；2000 年《立法法》将“较大的市”范围进一步明确；2015 年《立法法》的修订,将地方立法主体从“较大的市”扩大到“设区的市”.从立法权的变迁过程来看,从地方立法权被“排斥”到“接受”的历程可预见到地方立法权的扩容是必然趋势.我们可以大胆预测,目前有必要存在的“设区的市”立法批准制度在地方立法水平不断提高的将来极有可能被废除,“不完整立法权”也会逐渐发展成“完整立法权”.省级人大常委会对设区的市地方立法批准审查制度是一项极具中国特色的立法监督制度,在这种监督机制运行过程中经常会受到种种质疑,制度本身也存在一定缺陷,但这项制度经过近二十年实践的检验,不仅未被淘汰,还得到了进一步发展,这意味着现如今仍有存在必要.这一制度的完善,需要得到学术界和实务界的继续关注,以此不断健全推动当代中国的法治建设.
注释：
[1]《立法法》第七十二条第二款规定“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准”.
[2]涂缦缦：《“较大的市”完整立法权探论》,载《交大法学》2014 年第3 期.
[3]苗连营、宋雅芳：《论地方性法规的批准与备案制度》,载《郑州大学学报（社会科学版）》2000 年第2 期.
[4][15]乔晓阳：《中华人民共和国立法法讲话》,中国法治出版社2000 年版,第248～249 页.
[5][8]黄宇菲：《完善较大的市地方性法规报批程序》,载《检察日报》2013 年10 月21 日第6 版.
[6]刘松山：《中国立法问题研究》,知识产权出版社2016 年版,第91 页.
[7]郭万清：《应赋予设区的市地方立法权》,载《江淮论坛》2010 年第3 期.
[9]周旺生：《立法研究》,法律出版社2000 年版,第6 卷第2 页.
[10][22]阮荣祥：《地方立法的理论与实践》,社会科学文献出版社2008 年版,第167 页.
[11]李春燕：《论省级人大常委会对设区的市地方性法规批准制度》,载《江汉学术》2017 年第3 期.
[12]《立法法》第七十二条第三款：省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府规章相抵触的,应当作出处理决定.
[13][17]朱振进：《对较大市地方性法规审查批准的思考》,载《观察与思考》2012 年第4 期.
[14]《立法法》第一百条：制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈.
[16]汪全胜：《论法规批准制度》,载《北京行政学院学报》2006 年第2 期.
[18]《甘肃省地方立法条例》第六十五条：设区的市、自治州、自治县的年度立法计划在正式确定前,应当与省人民代表大会常务委员会法制工作机构和相关工作机构沟通并征求意见.年度立法计划正式确定后,应当送省人民代表大会常务委员会法制工作机构和相关工作机构备案.
[19]秦前红、底高扬：《重构我国地方立法质量评价标准体系》,载《宏观质量研究》2015 年第3 期.
[20]1954 年《宪法》第五十八条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证法律、法令的遵守和执行,规划地方的经济建设、文化建设和公共事业,审查和批准地方的预算和决算,保护公共财产,维护公共秩序,保障公民权利,保障少数民族的平等权利.”
[21]1979 年《地方组织法》第六条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案.”
[23]1986 年地方组织法第七条第二款规定：“省、自治区的人民政府所在地的市和经过国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会批准后施行,并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案.”
（作者系山东大学法学院博士生.本文系2017年国家社科基金一般项目“地方立法的精细化研究”〔17BFX162〕的阶段性研究成果）
法规论文参考资料：
综上所述：上述文章是关于法规方面的大学硕士和本科毕业论文以及人大常委会和批处理和法规相关法规论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料。
