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《北京市政府网站集约化建设策略》

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［摘要］本文对北京市政府网站建设、运行、管理等现状进行了深入分析,对比国内外政府网站在集约化建设中的做法,结合北京市实际情况提出了北京市政府网站集约原则、集约模式、集约对象、技术路线；同时对推进北京市政府网站集约化建设步骤、管理措施、配套文件等方面给出了建议；并从政府网站可持续发展、安全稳定运行的角度,提出北京市政府网站集约化建设的布局.

［关键词］网站集约化；政府网站；北京市；策略

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 13. 062

［中图分类号］ D63［文献标识码］ A ［文章编号］ 1673 - 0194（2017）13- 0146- 05

1 概述

自1998年至今,北京市政府网站经历了三个阶段的发展,即1998－2002年的建成阶段,2003－2005年快速发展阶段,2006年至今的逐渐成熟阶段,经过近20年的发展北京市政府网站成为市民提供政务服务和公共服务的信息化服务大平台,政府在平台上完成其职能职责范围的工作,用户在平台上获取政府提供的服务并与政府建立联系,政府网站不仅成为政府发布信息、提供服务的主渠道,也成为政民沟通的快捷通道.

近年来,国际电子政务的发展从过去不断建立政府网站来完成对公民的服务,转向通过集成的统一平台或统一入口来完成对公民的服务,这种新的集约化服务形式能够节约政府服务成本、提高政府服务效率,也能够满足使用者对政府服务提供的便捷、有效的要求.2014年,网信办发布《关于加强党政机关网站安全管理的通知》（中网办发文［2014］1号）、国务院发布《关于加强政府网站信息内容建设的意见》（国办发〔2014〕57号）,明确提出政府网站“集约化”建设要求,指出完善政府网站体系、优化结构布局、加强信息资源整合,避免重复投资.随后北京市市委网信办、市政府也相继发文,对北京市政府网站的集约化工作提出了具体要求.因此加快推进北京市政府网站集约化建设的工作已迫在眉急.

2 国内外政府网站现状

2．1 国外政府网站现状

电子政务领先国家已经持续开展政府网站集约化建设工作近10年,其中英国和美国在政府网站集约化建设工作方面具有典型代表性.英国政府采取的是大集中模式,即新建“一网＋一技术平台”,通过持续不断实施政府网站 “关停并转”工作,实现网站的集约化建设.截至2010年关闭1 795个部门网站,网站数量明显减少,政府每年投入经费也在持续减少.美国政府采取的是“IT集成＋标准规范”模式 ,即通过IT集成,各行政主管部门发布相关的网站建设、运维等标的集成方式,采用技术驱动政府网站集约.在2010年有大约1 500个顶级域名,到2013年中期减少到1 000个,之后速度缓慢下降到925个.

英国与美国的政府网站集约化总体以提升改善政府服务、节约政府预算为目标,通过基础设施和信息资源的共享和再利用,实现对政府而言的成本降低和风险减少、对用户而言的时间节约和效率提高.

从建设形式来看,大多数国家都采取了“IT集成＋标准规范”的形式,少数国家采用高度集中的形式.从建设措施来看,一是制定国家政策,通过行政命令来推进政府网站集约化建设；二是建立配套的管理体制,如英国建立了新的“数字领导”（digital leader）管理体制,美国建立了比较完备的CIO制度,由专门机构牵头集约化建设工作；三是评估政府网站的质量和绩效,并将评估结果作为“关停并转”的依据；四是开展域名管理,规范和控制已有和新建政府网站的命名；五是推广使用云平台与共享平台,制定 “云优先”“共享优先”的国家政策；六是标准、规范、技术指南的完备化,在内容发布、技术应用、后台管理等方面形成了比较完备的标准、规范和指南.

2．2 国内政府网站现状

近几年,国内政府网站发展定位进一步明确,第一,政府网站是信息化条件下政府同群众密切联系的桥梁；第二,政府网站是打牢市政民意的新渠道；第三,政府网站是网络时代政府履行职责的新平台；第四,政府网站是打造法制政府、阳光政府的新载体.定位的明确也为网站集约化建设明确了方向,2015年开始各省市在推进政府网站集约化建设方面都做了很多积极的尝试与实践,主要是“大集中”和“分层集中”两种主流模式.

“大集中”模式,如浙江、贵州等省,首先采取全省统一集约建设,其次从域名、栏目设置、网页布局、功能、技术系统、基础平台、监管等各要素进行统一,在新建的技术平台之上按照新的栏目、数据、服务要求重新规划、建设.其优势在于短期内网站数量显著减少,规模效益显著；存在的问题是随着加入网站数量的增加,运维工作量增大、安全运维压力大、安全事件责任界定较难、个性化需求响应较慢、内容日常运维不及时等；其次过度集中有可能削弱服务多样性.由于各省市政府网站建设水平高低不一等因素,该模式更加适合基础设施薄弱或者某项政务服务的集约化,而不是政府网站的整体集约化.

“分层集中”模式,安徽、山东等省,首先按照省、市、区及地级市分层级建设“统一技术平台＋统一基础设施”,允许特例网站存在,逐步实现“全省一平台”建设目标,除“基础设施＋技术平台”外,其余不强制统一.其优势在于建设过程逐步磨合技术系统的支撑能力,便于监管集约化过程；其次合并数量相对较少,其安全运维保障可控性大.该模式的问题是需要持久的资金保障制度.

3 北京市政府网站现状及存在问题

3．1 市级政府网站整体情况

根据2015年全国政府网站普查数据,全市约有政府网站1 142个.其中市级单位网站有101家；垂直管理单位网站有136家；17家区县单位网站（含北京经济技术开发区）共计905家.

3．2 市级政府网站集约化情况

市级部门网站集约化建设总体程度相对较低.在101家市级网站中,所属事业单位网站或二级网站共37家,基本都是独立建设.原因是单位性质略有不同、资金管理相对独立,造成集约建设困难；市级垂管部门中已有7个单位采用基于网站统一技术平台建设下属分局的子站,实现网站“统一技术平台＋统一基础设施”,各分局自行负责内容维护,网站经费保障方面由市局统一预算、统一采购.

在基础设施方面,北京市的“市级政务云”已初具规模,新建、改造的信息化项目基础设施都强制要求依托“市级政务云”而搭建.在统一技术平台方面,目前没有从技术统筹角度建设的统一技术平台,只是北京市市政府门户网站首都之窗利用现有自建系统,在集约化工作方面做了一些积极尝试,如政务互动、办事服务等.在域名规范管理方面,市级部门门户与下属事业单位的网站,基本都是采用独立域名.

3．3 区级政府网站集约化建设情况

目前,区级政府网站集约化建设整体水平优于市级部门.在“统一技术平台＋统一基础设施”方面,17个区中有12个区实现了辖区内的集约化建设,东城区、西城区、海淀区等均在统一技术平台进行网站部署,委办局和乡镇以子站或栏目形式进行统一展现.其他5个区未能实现网站集约化建设.

在域名规范管理方面,除北京经济技术开发区政府网站域名实现100％的统一规范外,大部分区县政府网站的域名只实现部分规范管理.

3．4政府网站建设与管理问题日益突出

3．4．1 网站数量过多

市级部门所属的事业单位及二级网站基本是独立建站,垂管单位中也有少数单位未实现集约建设,区级以下乡镇街道还有很大一部分网站以独立自建站的形式存在.全市网站数量依然较多,管理较为分散.

3．4．2 安全问题凸显

不少单位在政府网站的运营上都存在“重建设、轻管理”的问题, 受技术力量、资金投入、管理机制等多因素的影响,存在信息安全管理滞后于网站建设的情况.网站面临的主要安全风险包括内容被篡改、服务器被控制等.

3．4．3 缺乏总体的组织、规划

由于大部分政府网站采取独立建站模式,所以各站点建设标准、技术实现方式、信息内容结构、管理形式等各异,不能进行有效的信息共享,形成了一个个“信息孤岛”,难以达到网站作为政府信息公开第一平台的要求.

3．4．4 缺乏联动机制

现阶段尚未形成协同、合力监管的工作格局,如市政府主要负责推进、指导本市政府网站信息内容建设工作；市网信办主要负责政府网站安全管理工作；市经济信息化委主要负责政府网站技术支撑；市编办负责域名管理工作等等,缺乏总体的监管协调机制.在区级层面由于机构设置和职能略有不同,政府网站归口管理机制不够统一和明确,也经常导致工作层面的执行不畅.

4 北京市政府网站集约化建设策略的研究

政府网站集约化是通过统一标准体系,统一技术平台,统一安全防护,统一运维监管,集中管理信息数据,实现政府网站资源优化融合、平台整合安全、数据互认共享、管理统筹规范、服务便捷高效的过程.按其政府网站集约化建设与发展的相关要素可以分为四大体系,即信息内容体系、展现传播体系、技术支撑体系和管理保障体系.其中信息内容体系是政府网站的基础,展现传播体系是政府网站信息内容的载体,技术支撑体系是实现页面展现和相关功能,管理保障体系是政府网站健康可持续发展的必要条件.

4．1 基本原则

根据经济社会发展水平和公众需求,科学划定网站类别,分类指导,规范建设,统筹考虑各级政府网站功能定位,明确建设模式和发展方向.按照“开办关停”的不同阶段,实行政府网站全生命周期管理.按照“集约节约、便民高效、安全可靠、稳步推进”的原则,从全局谋划,分步骤有序推进北京市政府网站集约化建设工作.

4．2 网站集约化建设模式的确定

政府网站集约化建设工作是个循序渐进、持续发展的过程,受资金投入、技术水平、管理机制等多方因素影响,其工作目标、工作内容和可达到的集约化程度各有差异.鉴于北京市政府网站建设水平高低不一、服务能力不一、成效不一,现阶段宜采取“分层集中”的建设模式,市、区两级政府按照“三统一、四规范”建设标准,即在技术平台、基础设施、安全防范方面统一建设,在网站设立、栏目设置、域名设置、网站标识方面规范化管理,各自搭建统一技术平台,逐步实现市、区两级技术平台互联互通和协调联动.已建成部门网站可整合至本级政府网站集约化技术平台,实现分级统一管理；实行双重管理的部门网站,可依托市级网站集约化技术平台搭建及部署；实行全系统垂直管理部门网站,按照国务院有关部门要求部署在相应技术平台.短期内实现“市级一网＋17区网”,允许保留部分独立优质网站的工作目标,在3－5年或更长时间内逐步实现“全市一网站”.

4．3 网站集约化技术平台的建设

政府网站集约化技术平台建设是实现页面展现和相关功能的基础工作,该平台充分利用云计算、大数据等相关技术,涵盖站点管理、栏目管理、资源管理、权限管理；内容发布、领导信箱、征集调查、在线访谈；站内搜索、评价监督；用户注册、个性、统一身份认证；运维监控、统计分析、安全防护等功能,同时与政务公开、互联网＋政务服务、电子证照库等系统和数据库对接,以满级政府网站的建设需求.

4．3．1 建设目标

集约化技术平台建设主要实现的是服务集约化、数据集约化和管理集约化,技术平台应达到“统一架构、统一应用、统一资源、统一运维”的建设目标.

4．3．2 网站集约化技术平台技术架构的选择

技术平台应运用弹性计算的优势,在大规模的数据存储、集中化运维、大数据并发下使网站具有更高的安全性、冗灾性、稳定性和扩展性.技术平台的架构体系应构建在云计算架构体系基础之上,从服务方式上分为IaaS层（Infrastructure as a Service）、PaaS层（Platform as a Service）和SaaS层（Software as a service）.

IaaS层是架构的基础,包含计算能力（CPU的频率）,内存空间,硬盘容量,是否需要数据的备份,弹性空间的增长基数的配置等等.

PaaS层提供了系统软件、数据库服务、分布式应用服务框架和系统中间件等支撑平台.包含数据应用构件,如静态发布构件、数据挖掘构件、数据报送构件、数据采集构件等；基础应用中间件,如基础开发框架、数据交换构件、统一用户构件、移动服务支持框架、安全服务支持框架、安全加密构件等；基础云服务平台,如内容分发CDN、负载均衡SLB、弹性计算ECS、关系数据库RDS、开放式存储服务OSS、云引擎服务ACE等.

SaaS层提供相关的应用软件平台服务,包含应用管理层,如内容管理系统、信息公开系统、互动交流系统、全文检索系统、移动APP服务、数据采集服务、统一用户系统、运维统计系统等；还有服务展示层,如政务公开服务、网上办事服务、互动交流服务、场景式服务、公共便民服务、个性化服务、信息推送服务等.

5 北京市政府网站集约化建设推进策略

5．1 充分利旧、循序渐进,先清理再集约

建议采取保护现有设施投入、充分利旧、分类处置、循序渐进、先清理再集约的推进工作方式.政府网站可分为政府门户、部门网站和专项网站,市、区两级人民政府及其部门原则上一个单位最多开设一个网站.市、区两级人民政府须开设政府门户网站,乡镇街道原则上不开设政府门户网站,应通过上级政府门户网站公开政务信息,提供政务服务,已建成的乡镇街道网站必须关停,并将网站内容整合至上级政府门户网站,确需保留的,应向相应政府网站主管单位提出申请,逐级审核,经批准同意后方可保留或开设；市、区两级政府部门应依托市、区两级“政府网站集约化技术平台”分别开设部门网站,原则上各级部门不能单独建设其网站,且一个部门原则上只能开设一个网站,确需保留的,应向相应上级主管单位提出申请经批准同意后方可保留或开设.市、区各部门应优先使用政府门户网站开展重大活动或专项工作,已开设的专项网站要尽快整合至本级或上级政府网站,确需保留应向相应上级主管单位提出申请经批准同意后方可保留.

5．2 分对象集约,错落推进网站集约化建设

政府网站集约化建设推进工作涉及基础设施、技术、政务服务、域名、政府网站栏目设置、信息数据、管理等各个层次,集约对象和行政管理部门各不相同,建议结合各个行政管理部门的工作实际,错落推进,并以整合全市政府部门及各区县政务信息资源为集约重点.

应统筹各个部门所产生的全市性共性信息,如政策、预算、清单、人事等,建立统一信息元数据、规范信息来源渠道,实现栏目标准化管理.从域名、开办资格、网页设计、栏目设置、内容规范、技术标准等方面入手,同步开展网站规范化工作.

5．3 统筹规划,实施集约化管理

政府网站集约化建设不仅仅是一个建设过程,更是一个基于集约化政府网站这一新发展阶段的统筹规划、集约管理的过程.需要从四个方面考虑：一是进行统筹规划,统一建设技术平台,避免重复投资；二是确立政府信息资源共享机制,强化政府门户网站的信息内容建设；三是强化安全保障,建立应急响应机制；四是联动管理机制建立,形成合力监管格局.

5．4 配套政策研究与制定

为保障北京市政府网站集约化建设工作的有序推进,应开展配套政策研究与制定工作.首先需明确新发展阶段下政府网站的领导机制、工作机制、管理内容、管理对象、集约对象、集约方式、资金管理等；其次明确集约化平台的建设和运维资金、集约建设工作流程、安全运维责任划分、使用方式等；再次制定、发布集约化建设相关技术指南、接口标准规范等；最后建立符合集约化特征的网站考评内容和考评办法,形成网站集约化建设的激励机制.

主要参考文献

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