原创《征收拆迁各个环节中的利弊管窥》
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文/李华容 曾建发
征收拆迁工作作为一项十分复杂和凸显矛盾的限时性政府绩效目标工作,从全国各地的实施效果来看,不论实施方案如何向尽善尽美方向努力,基于政府和百姓的非理性行为的客观存在性,征收拆迁过程中的利弊都是客观存在的.为进一步总结经验、吸取教训、完善方案,本文对征收拆迁工作过程中的利弊进行分析,以资借鉴,以飧同行.
一、征收拆迁过程中的积极体现
(一)实施中法治意识得以强化
在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）实施后,以跳楼方式“威胁抗拆”、以爆炸等暴力方式“暴力抗拆”的事件明显减少.《征收条例》的实施,使得征收拆迁工作中的法治意识得到明显的强化.第一,明确了政府作为征收主体的法律关系.“首先是赋予了被征收人权利救济形式的选择权,被征收人可以自行选择行政复议或者行政诉讼,不再把政府内部处置行为作为司法救济的前置条件；其次是将原有的同级裁决改为行政复议,由于行政复议由上级人民政府作出,更能保证复议决定的合法公正及实际执行效力,从而更有利于保护被征收人合法权利.”被征收人可以以行政诉讼的方式向法院对政府提起诉讼；第二,解决了政策和信息不公开、不透明的问题.以前的拆迁是政策和信息都不公开、协议及内容也不公开,更谈不上透明,而现在下达征收决定、补偿方案、补偿协议、评估等等都要求向社会公布,做到了公开透明；第三,解决了暴力拆迁和暴力抗拆问题.征收中明确规定,在征收中必须先补偿、后搬迁,不允许通过暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁,且明确了行政和法律责任以及追责方式；第四,明确了权责范围.解决了权责不清的问题,好心办好事或者好心办坏事都行不通；第五,明确了执法的主体.以前是以拆迁公司为拆迁主体,由规划部门下达行政裁决书后,由拆迁公司依此实施强拆.现在是政府作为征收主体,由政府下达征收补偿决定,再向法院申请依法强制执行而不是由政府自行其是,没有法院授权,政府部门和拆迁公司不能实施强拆.
(二)征收中经济发展得以点化
当前,政府财政收入的主要来源是税收收入,影响财政收入的两大主要因素是经济发展水平和分配政策.政府为增加财政收入,势必改善产业结构,调整业态布局,提升第二产业生产能力,提高第三产业服务水平.要想在老旧城区加大供给侧改革、实现产能结构调整,就必须改善基础设施建设,提升服务业的软硬件环境,这项任务就毫无悬念地应该由旧城改造来完成.旧城改造的启动,为城市新建项目的实施提供了可贵的土地资源,而新建项目的实施不仅可以带动相关配套行业的发展,更为实现固定资产投资创造了宝贵的机会,使得经济发展水平维持在高位运行,经济发展得以点化.
(三)安置中稳定就业得以深化
城市发展带有浓厚的时代印记,随着社会进步和城市范围的扩展,特别是旧城区改造的进行,能更快地促进了一些产能过剩、技术落后、效益低下或者污染严重的行业和厂区的转型和换代升级,在中心城区的厂区逐步外迁,服务行业提档升级,伴随着新、改、扩建等项目的推进,依赖于房地产发展的配套产业得以带动,拆迁后供地规划容积率的增大和服务业的转型,为社会就业提供了更多可供选择的岗位,在城市扩张、第二产业换代升级中扩大了就业面,在旧城改造中完善了第三产业的产业结构和业态配置的合理性,同时,为民众就业、社会长期稳定发展带来了希望.
(四)拆迁中城市面貌得以优化
随着现代城市规划水平和建设水平的提高,征收拆迁以后的市政基础设施和生活设施建设提高到了一个新的水平,人们的居住条件得到了极大的改善,城市居民家居环境、交通出行、休闲娱乐、餐饮购物、运动健身、入学就医以及人文氛围都得到了极大的优化,文化场馆、体育场馆、科技场馆、纪念场馆、特色公园以及名胜古迹的建设和保护得到了增强,城市规划和建设的概念化水平以实物的方式展示在人们面前,城市面貌得以美化.
(五)协商中遗留问题得以消化
在历史的发展过程中,老城区由于城市规划、城市管理和社会发展积淀的矛盾较多,有些矛盾又一时难以解决,随着老城改造的进行,这些矛盾有时会及时化解,有些矛盾会迅速升级或者激化,但是不论矛盾激化到什么程度,从整体上看,矛盾不会越积越复杂,化解的矛盾比新增的矛盾多,很多遗留问题会随着改造的完成得以消解.比如：房屋的产权纠纷会以货币或者产权调换的形式得到解决；由于历史原因大部分公房租住的管理方式会以货币补偿的形式得到解除；一些抵押、查封的房产以及法律关系有待梳理的房产等遗留问题会被明确和解决；一些承租人与房屋所有人之间的租赁矛盾也可以得到有效的调解；涉及房产的家庭矛盾也因厘清了法律关系而得以明确；历史原因产生的落私产和“”产房屋也会在纠纷中得以明确和补偿；对历史无证建筑或者违章建筑的补偿也会给出明确意见进行消化.总之,随着征收拆迁的完毕,很多矛盾都可以得到有效的化解.
(六)补偿中弱势群体得以感化
在经济发展过程中,我们不但要做好锦上添花的亮点工作,更要做好雪中送炭的保障工作.在征收拆迁工作中,从政策执行层面上看,一是把被征收人作为弱势群体的政策保障：公众参与权在征收补偿程序中得以体现；征收程序中引入了社会稳定风险评估,会充分考虑到公民的合法权益；执行了“先补偿、后搬迁”的规定；征收补偿中的司法最终原则,也就是作为征收与补偿主体的政府无权直接采取措施实现征收决定的内容,只能申请人民法院强制执行,体现了法治原则的要求.二是增加了对困难弱势群体补偿的项目,提高了补偿比例：很多地方保底面积从以前的30平方米上升到了40平方米,有的地方甚至提高到了60平方米；临时安置过渡费的补助上,对60平方米以下的被征收人给予了更多的倾斜；对有残疾人、重症病人的家庭以及低保户给予了困难补助；对“失独”家庭、有老龄人的家庭给予了适当补助.
二、征收拆迁过程中的消极体现
(一)规划中“公共利益”的概念被泛化
现实的城市征收拆迁工作中,涉及被征收地块用于公共利益的矛盾仍然非常突出,仅《征收条例》第八条中涉及“公共利益”的六种情形中的前四种情形,在征收过程中都遭遇了很多困境.后两种情形“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”和“法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”就门洞大开,“公共利益”的概念就在上级政府对下级政府下达的征收拆迁年度工作任务量的绩效考核面前被严重泛化,也就是说,不论是不是“公共利益”,都可以被冠以“公共利益”的名分,也因为后两种情形,特别是“其他公共利益”范围的可随意扩大性,导致了前四种情形存在的价值和意义的丧失.于是打着“公共利益”幌子的商业化征收拆迁便泛滥起来,为了“公共利益”的初衷荡然无存,这些“出于商业目的所进行的拆迁却被描述成公益性的,造成了‘公共利益’的泛化、扭曲、滥用,引起民愤”,“允许非公益性商业用地的征收,在实践中极易造成征地权的滥用,利用国家权力不当地剥夺私权,侵害原土地权利人的合法权益,易造成行政权力的腐败”.更为可怕的是,《征收条例》没有规定假借“公共利益”名义进行征收的法律责任.
(二)启动中功利导向的驱动被异化
在集权管理的政治体制模式下,自上而下的政绩观、责任感和服务对象是明确的,因为“屁股决定脑袋”,上级的要求必须执行,唯上和对上级负责是必须的.为了确保经济指标的逐年增长,上级政府每年对下级政府下达的征收拆迁量要么一年比一年高,要么居高不下,“规划是个鬼话、计划是个屁话、计划赶不上变化、变化不如电话、都不如领导一句话”在征收拆迁工作中表现得淋漓尽致.个别人为了完成经济指标,为了在上级的评比中排名靠前,也为了完成上级的任务而让上级领导的政绩凸显,竭尽全力地加快和启动征收拆迁工作,变着戏法般地把最能体现经济增长指标的固定资产投资统计数据做好,抱着“领导提拔、我也提拔”的功利导向.百姓不是傻瓜,上行下效,征收拆迁中百姓的显性功利行为往往被贬低,而其他参与者的隐性功利行为却显得光明正大,征收拆迁利益导向的驱动异化使征收拆迁工作雪上加霜.
(三)实施中官民博弈的天平被焚化
从征收拆迁的博弈对象看,处于弱势、势单力薄的被征收人是乙方,而权力部门和职能机构是甲方（地方人民政府、征收管理部门、街道办事处、公司、地方势力）,中间还有监督机构（评估单位、审计单位、信访机关、司法机关和纪检监察机构等）.甲方的所有成员互相配合,一级逼一级,努力用最低成本在力所能及的范围内满足老百姓的诉求,威逼利诱、坑蒙拐骗的手段有时也会用上,在司法机关对代表政府的公司在征收中的“流氓”行为的默许下,普通百姓一般会本着“胳膊拗不过大腿”、不想惹麻烦甚至是耗不起的想法,在权衡利弊、稍加抵制、基本诉求得到满足后就会签订征收补偿协议,因为绝大部分被征收人没有参与或没有机会参与到补偿方案的学习与解读之中,政策理解不充分,压低评估价、故意低报补偿总额进行谈判、威胁强拆、破坏居住环境等等,老百姓获得的是政策盲区和无助,而且,因为征收拆迁“在征收补偿的原则、范围和标准等方面仍存在一些亟待解决的问题”,这些问题带来的非完全补偿（如：精神损失、生产、生活条件补偿）、“先期缴纳的土地出让金、土地使用者将生地变为熟地的投资开发收益、剩余年限的土地使用权出让金”等得不到补偿,评估结果的公正性难以得到保障,这时,天平失衡,百姓无奈.同时,“被征地拆迁户过度逐利”的行为,有时也迫使政府和部门就范,严重偏离征收补偿的公平性原则,形成了“天平被焚、政府无能、鼓励刁民”的破窗效应.
(四)裁定中法律关系的界定被雾化
《征收条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后,不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的,不予补偿.”第二十四条规定“对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿.”这里涉及的问题有：第一,房屋征收范围确定以后是指红线范围公布之后,现实中,房屋征收范围确定以后,极少有违反规定新建、改建、扩建和改变房屋用途的行为发生；第二,上述违反规定的行为往往是在房屋征收范围确定之前发生的,这对打击违规行为力度不大；第三,对于违法建筑应该由部门依法进行强拆,而不是规定由征收拆迁部门用不予补偿的办法进行处罚,对违法建筑予以强制拆除属于职责的法律规范,对房屋所有权人或者房屋所有人的物权进行补偿属于征收补偿的另一个法律规范,也就是说,只要有房屋,就应该补偿,不能把两个法律规范混为一谈；第四,真正需要遏制的是抢建行为,为了体现政府总体协调和政府部门通力合作的精神,也为了保持稳定和切实解决历史遗留问题,目前采取的方法是在调取卫星图片确认未登记建筑建设年限的前提下,按照不同建设年限分别对未登记建筑给予不同标准的补助,用征收补偿的法律规范来化解拆违的法律规范,于情于理于法都是不可取的,这种做法于无形中模糊并转嫁了相关的法律责任.此外,《征收条例》第十三条规定：“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回.”但是它“既没有明确的行政程序对其加以规范,也没有明确的救济途径加以保障.国有土地使用权出让合同作为民事案件处理已由立法明确予以确认,但国有土地使用权收回产生的争议能否或者是否应当作为民事案件处理并不明确”.
(五)安置中自由选择的方式被美化
《征收条例》第十二条规定：“作出房屋征收决定前,征收补偿费用应该足额到位、专户存储、专款专用.”《征收条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换.”“被征收人选择房屋产权调换的,市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋.”“因旧城区改建征收个人住宅,被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的,作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋.”从规定可以看出：第一,在征收补偿决定下达之前应该满足两个条件：一是房源充足,要么先建后拆,要么购置有足够的房源,二是资金足够；第二,旧改征收的项目应该就地或就近还建；第三,被征收人在“货币补偿”和“房屋产权调换”两种补偿方式中可以自由选择.在征收拆迁的实际工作中,一是许多出资方在下达征收决定之前确有银行授信,但是,仅仅是停留在授信层面,极少有项目的征收补偿费用足额到位的情况,使用征收补偿费用需要向项目业主方不断请款,拖延了对被征收人补偿款的发放时间；二是可供被征收人选择的产权调换房房源得不到保障,要么用团购商品房作为产权调换房导致房价过高,要么没有或者很少有限价商品房作为产权调换房,要么产权调换房的地理位置偏远.可供被征收人选择的房源短缺或者房价过高,加上被征收人在协议签订后的很长时间内的补偿款不能发放到位,这种说起来被美化、做起来被丑化了的操作办法,使得被征收人可以自由选择的机会很少,导致协商出现反反复复的纠结,延长了征收时限.
(六)纠纷中化解矛盾的方法被恶化
笔者最近从某地方政府了解到,由于征收拆迁导致的信访积案占整个信访积案的76%,征收拆迁中的纠纷较多,较为突出的有：被征收人不愿意离开居住地拒不签订协议的、人屋分离找不到被征收人的、被征收人诉求过高且愿意签订协议但不符合政策要求的、利用法律武器采取诉讼和复议导致暂停拆迁拖延时间的、要价不断提高且不断的、产权人之间就征收补偿的意愿不一无法签订协议的等等,被征收人本着“越拖越值钱”的思维逼迫地方政府,地方政府和部门如果无法限期交地,就会承担相应的法律责任和经济损失,在两害相权的情形下,地方政府和部门往往被迫做出让步,进行集体决策,出具相关会议纪要,最后使恶人得利.这种游走在法律边缘进行漫天要价和故意用拖延时间来获得高额额外补偿的恶行,在现实中客观存在,这实际上是鼓励了恶人和恶行,不仅使公平性原则得不到落实,而且被后来者所诟病.
三、结语
城市征收拆迁工作对我国的经济社会发展起到了极大的促进作用,其积极作用主要体现在促进经济发展、调整产业结构和稳就业、改善城市面貌和居民生活环境、消化城市发展进程中的遗留问题和矛盾以及帮助弱势群体获得更多补偿和社会关爱等方面,此项工作为城市发展作出了较大贡献.同时,为进一步做好征收拆迁工作,我们必须直面征收拆迁中存在的问题：打着为了公共利益的旗号肆意征收拆迁又无法律制约手段,为追求政绩而不顾过程只看结果的功利导向,实施中博弈基础的非对等状态,裁定中为了体现政府统筹协调能力而使法律关系的界定模糊,安置中被美化的“自由选择”的实质是诱导被征收人满足征收主体的意愿而选择,化解纠纷中往往使得“恶人得利”的事实反向引导了社会所倡导的价值观等等.对这些问题的认识越深刻,解决问题的思路才可能越清晰,问题得以改进的可能性才越大.
（作者单位：武汉市江岸区土地整理储备中心）
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