原创《对政府产品质量监督职能的再认识》
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文/张同秀
在全面深化改革的大背景下,要破除制约市场主体活力和要素优化配置的障碍,使市场在资源配置中起决定性作用,同时更好地发挥政府作用,就必须向深化改革要动力,积极调整政府职能,依法履行职能是各级政府及其部门工作的基本依据和出发点,其中,对职能内涵的认识和把握是职能正确有效履职和深化改革的第一步.作为政府产品质量的监督和管理部门,在依法履行职能的过程中,对产品质量职能内容及其相互关系的理解和认识是有效履行职能的基础.
职能法定
一、法治政府职能定位的演变
职能是指人、事物、机构应有的、所发挥的或蕴藏的有利的作用（现代汉语词典）.政府职能亦称行政职能,是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能,是政府管理国家和社会公共事物所应有的、所发挥的或蕴藏的有利的作用.在我国全面依法治国,建设社会主义法治国家的进程中,依法行政、建设法治政府是依法治国、建设法治国家的基础和重要部分.2004年国务院以国发〔2004〕10号颁布《国务院全面推进依法行政实施纲要》,《纲要》提出,要全面推进依法行政,“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府”,“政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位”.即,《全面推进依法行政实施纲要》规定的法治政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”.2015年12月,、国务院发布《法治政府建设实施纲要2015～2020》,要求：“政府职能切实转变,宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等职责依法全面履行”.即,《法治政府建设实施纲要》规定的政府职能包括宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务和环境保护.
二、政府产品质量监管职能的法律依据
我国《产品质量法》第7条规定：“各级人民政府应当把提高产品质量纳入国民经济和社会发展规划,加强对产品质量工作的统筹规划和组织领导,引导、督促生产者、销售者加强产品质量管理,提高产品质量”,该条是法律对产品质量宏观管理的职能授权；《产品质量法》第8条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作.国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作.县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作.县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作”,该条是法律对产品质量监督的职能授权.随着政府监管概念的使用,该条规定的“产品质量监督”从当下的职能履行角度可以理解为“产品质量监管”.法律的两条规定把产品质量的宏观管理和监管职能分别赋予了各级人民政府和产品质量监督部门,这两条规定即是政府产品质量职能的法律渊源.
政府产品质量监督职能的内容
一、政府产品质量监督职能的必要性
一方面,产品质量是实物经济的基础,是经济发展质量的基本内容,也是社会发展的基础.产品质量升,则经济强；产品质量强,则国强.当前,面对我国经济发展的新常态,2015年底召开的经济工作会议强调:“要着力推进供给侧结构性改革”,要“从提高供给质量出发,用改革的办法推进结构调整,矫正要素配置扭曲,扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性”.产品质量提升是提高供给质量的有效途径：从质量总体发展角度,提高产品质量水平可以扩大有效供给；从经济结构性改进角度,科技创新、技术攻关弥补某些行业的质量短板,可以提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性.核心产品、重要消费品的质量达到安全水平是经济发展、经济结构调整的基础和支撑.因此,政府对产品质量总体水平的管理和调控是以产品达到安全线为主要内容的,政府在市场活动中不要直接进行资源的配置.
《产品质量法》调整的产品是市场交易的重要标的物,是主要的市场客体之一,产品质量是市场交易的主要内容,是确定产品的重要考量.产品质量在生产中形成,在市场中得到价值体现.产品质量在市场中的价值体现对其形成起反向激励作用：市场需要高质量的产品,以市场需求为导向的生产企业就会生产高质量的产品；反之,市场对低质量甚至劣质产品有需求,必然会使趋利的生产企业生产低质量或劣质产品.因此,维护正常的生产秩序,要从维护正常的产品质量秩序入手,防止质量失序造成生产秩序失控,进而造成市场失序.市场失灵需要政府监管,产品质量失控也需要政府监管,产品质量监管是广义市场监管的重要组成部分.
二、政府产品质量监管职能内容分析
《产品质量法》从宏观管理和监管两个方面对产品质量职能作了授权规定,产品质量是市场的产物,从政府对市场经济干预的宏观和微观视角角度,政府的产品质量监管也应当包括产品宏观质量管理和微观监管.在政府对产品宏观质量管理方面,应重点对产品的风险进行管理.研究产品总体质量现象要运用政策、法律、检测技术、统计分析等手段,对产品质量安全的总体状况及风险隐患进行干预和监测,使产品质量安全总体状况达到规定的预期要求,不出现系统性、区域性风险.同时,还要加强对重点产品质量安全监管也称产品质量微观规制,重点研究个别产品或行业产品质量安全状况,是运用技术、行政等手段,防范和监测产品质量安全风险,纠正和化解产品质量安全可能危及消费者和国家利益的倾向和隐患,合理应对和处置已经产生的损害,保证市场中的产品质量安全.
随着社会治理和社会共治概念的提出和逐步实施,产品质量领域的社会治理、社会共治理念也越来越被人们所认识,产品质量需要社会共治.产品质量社会共治是产品质量宏观管理和监管的共聚点,产品质量社会共治改变了过去政府主导的格局,市场化的治理格局中,政府只参与部分涉及公共利益产品的监管,并承担构建共治机制和制度框架的职责.
在我国,不同领域的质量安全监管由不同的部门承担,产品质量安全监管由各级质检（质监）和某些专业监管部门（如国家食品药品监管部门）承担,环境质量由各级环保部门监管,建设工程质量由各级住建部门调控与监管.因此,质监部门的质量宏观管理被国务院界定在一般消费品、儿童用品等具有一定的可操作性.
产品质量监督职能内容的关系
政府的产品质量监督职能是政府履行产品质量管理和调控应发挥的功能,职能的各部分内容应当既有区别,又互相联系,构成有机的功能体系.
一、产品质量监督宏观管理与具体监管的区别
1、两者的调控目标不同.政府产品质量监督的宏观管理在当前深化改革、转变政府职能的形势下,产品安全形势一是对质量的管控,包括建立并不断完善产品质量安全形成监督机制,产品生产领域有序、规范的市场竞争机制以及政府监管机制和社会共治机制.对发生系统性、区域性质量安全风险加强分析、研判.产品质量监管的目标则主要侧重于：产品质量达到安全规定的要求,预防和减少发生损害人体健康和财产安全的质量安全事故.
2、两者调节的对象和视角不同.宏观管理调节的对象是产品或消费品质量安全总体,从产品质量安全总体角度分析区域、行业、国家的产品质量安全状况,着重解决影响产品质量安全总体水平的体制、机制、系统性及结构性问题和较为普遍的技术风险与隐患.宏观管理的政策和规定一般是普适的,并不针对特定的企业和产品.质量监管的对象则是相对微观具体的,从某一产品或某一行业的角度规制产品质量安全,着重解决影响产品质量安全的技术性、行业性问题,化解各种质量安全风险.质量监管的规制、政策可能会针对特定的产品或企业.
3、两者调控的手段不同.宏观管理以政策手段为主,法律和行政手段为辅,技术上更倾向于用大数据的海量分析来捕捉面上的风险与隐患.从宏观角度避免大范围质量安全事故的发生.质量监管以法律手段为主,行政、经济手段为辅,运用抽查检验、打击伪劣产品、生产许可等手段,从具体的质量安全的角度发现质量隐患,解决质量问题,保证质量安全.
4、两者调节政策的特征不同.宏观管理具有较强的政策性,计划经济时代,政府大包大揽,宏观管理直接抓企业该抓的事,泛泛地抓质量.现在深化市场经济改革,政府以抓质量安全为主.质量监管具有一定的技术性.具体产品的质量监管,一般是以该产品强制性技术标准为依据,抽查也好,检测也好,监管以强制性标准为比对.
二、产品质量安全宏观管理与监管的联系
1、宏观管理和监管在纠正市场失灵方面相辅相成.宏观管理从质量安全总体水平方面管控因体制性、结构性及技术性原因造成的区域性、系统性产品质量风险及生产领域市场失序.监管从打击假冒伪劣,解决某一产品、某一具体的质量安全问题.
2、监管为宏观管理奠定基础,宏观管理为监管创造良好的环境.监管从微观、具体上预防和化解产品质量存在的安全风险,解决某些行业、某一产业产品质量欺诈和失信问题,提高某一产品、某一行业的质量水平,也就为宏观管理奠定了良好的微观基础.监管得到的质量安全信息可以为宏观管理和决策提供有效的参考和依据；宏观管理建立的风险防控和隐患排查机制可以防控产品爆发大面积质量安全问题,为产品质量提高营造市场环境；宏观管理建立的政府和社会质量治理机制,可以为质量监管营造法治、机制、体制环境.
3、宏观管理和监管具有互补性.两者从不同的侧面互补单一政策的不足和缺陷.监管同时也是对产品质量水平及存在问题的监测,监管中的质量监测结果应当作为质量宏观管理的决策依据.宏观管理应当根据监测结果适时调整管理政策,进行有针对性的质量促进,同时适时对监管措施及实施情况进行科学评估,评估措施的可行性、合理性和措施实施的效果,及时提出监管措施继续实施、停止或改进的建议.
三、产品质量社会共治与政府的宏观管理和监管
1、宏观管理和监管均需要社会共治的理念作指导.宏观管理的机制设计、先进管理方法的推广离不开社会的参与,政府参与的宏观管理,着重对产品质量的安全及风险进行测评与分析,而社会其他主体对质量的管理则更宽泛.政府的监管一方面针对产品的质量安全,这离不开公众对产品质量的监督和对监管机构自身工作的监督,同时,监管还针对社会组织、质量中介服务机构等.因此,宏观管理和监管必须有社会共治的理念作指导,离开了社会,宏观管理和监管就成了无源之水、无本之末,没有实施的根基和基础.
2、宏观管理和监管政策的制定和实施要源于社会,用之于社会.产品质量和公众息息相关,公众参与是产品质量宏观管理和监管政策制定的程序和公正保障.宏观管理和监管的政策制定应当引入公众参与机制,而政策的实施也需要有公众的支持、配合.
3、宏观管理和监管的效果要由社会作评价.宏观管理的效果是产品质量总体水平的提升和国民总体质量素质的提高,表现为优质产品的市场份额和知名品牌的增加.监管的效果是产品质量安全风险防范和质量安全水平的提高,表现为产品质量安全事故的减少.这些效果都应由社会来评价,其中包括公众自身的评价和社会组织的评价.
四、行政执法、司法在产品质量监督职能履行中的作用
1、确保产品质量安全行政执法、司法是质监部门职能履行的手段和方法.从广义的角度,执法亦称法律执行,包括国家行政机关、司法机关及其公职人员贯彻实施法律的所有活动.行政执法是上述执法的一部分,是指国家行政机关及其委托的组织依照法定职权行使行政管理权,贯彻实施法律的活动.在产品质量领域,《产品质量法》赋予了产品质量监督部门和有关部门的产品质量职责和现场检查、调查、查封扣押、行政处罚等行政执法职权.广义的产品质量行政执法是监管部门贯彻实施产品质量法律的活动,包括行政许可、行政指导、行政处罚等,是产品质量职能履行的手段和方法.从狭义的角度,目前产品质量监管部门设置的执法打假机构的行政执法主要是查处产品质量违法行为,通过打击违法行为遏制不合格产品进入市场,从物质生产的角度维护正常的市场秩序.产品质量司法是司法部门对违反产品质量民事、刑事法律规定的行为,运用法律处理具体案件的专门活动,是对违法行为进行法律裁判,惩治违法行为,补偿被违法行为侵害的法律权利,维护正当的法律秩序.因此,狭义上的产品质量行政执法和产品质量司法是从产品质量违法行为个体角度对产品质量的规制和约束,属于产品质量监管的范畴,是产品质量监管的方式和途径.
2、产品质量行政执法是一种主动的监管方式.行政执法的特征之一是其主动性,行政机关可以依据法律规定进行主动的执法检查.我国《产品质量法》规定了“对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度”,各级监管部门可以根据此规定对产品质量进行监督检查,如生产许可证、强制性产品认证中的定期监督检查；可以根据已经取得的违法嫌疑证据或者,对涉嫌违法行为进行查处,如日常监管中的执法打假.因此,产品质量行政执法是一种政府监管的主动方式.
3、产品质量司法是一种被动的监管方式.司法又称法的适用,中立性是司法权的第一特性,司法权中立性的另一个层面是其消极性,具体表现在司法机关不应主动出击,一般来说实行不告不理原则.在产品质量领域,民事司法中实行“不告不理”和一般情况下的“谁主张谁举证”原则；刑事司法包括案件的侦查、审查起诉、审判、及判决的执行,刑事司法的过程是在有证据证明涉嫌犯罪的前提下进行,原则上也是一种被动行为.
（作者单位：山东省淄博市质量技术监督局）
监督职能论文参考资料：
上文总结,此文是一篇关于监督职能方面的大学硕士和本科毕业论文以及产品质量和再认识和职能相关监督职能论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料。
