原创《美国农业保险历史、新政与其经验借鉴》
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摘 要：中国正处于农业保险发展的初级阶段,正在面临许多问题亟待解决.美国是农业强国,经过近百年的发展已经建立起了较为完善的农业保险体系,农业保险在美国农业发展中起着重要的支持作用.本文通过梳理美国农业保险发展历史、分析2014年农业法案中的农业保险政策,总结美国农业保险的特点和优势,结合中国农业发展现状,对中国农业保险的发展提出相应的对策和建议.
关键词：美国农业保险；发展历史；2014农业法案；经验借鉴
DOI: 10. 13856/j. cnll-1097／s. 2016. 12. 016
由于农业的基础性地位和天然弱质性并存,如何保障农业生产、促进农业经济发展、降低从事农业活动的风险成为农业保险所要解决的主要问题.中国是农业大国,然而农业保险真正发展的时间不足10年.美国是农业强国,农业保险经历了70多年的发展历程,比中国早半个多世纪,目前已经建立起了较为完善的农业保险体系.中国农业保险在发展过程中可充分借鉴美国经验,同时,还应充分考虑中国农业的特殊性,探索出符合中国农业发展特点的农业保险体系.
1 美国农业保险的发展历史
美国的农业保险经历了70多年的发展历程,从问题百出到逐渐完善,目前美国已经成为世界上农业保险比较完善的国家.美国农业保险经历了3个阶段.
1.1 第一阶段：联邦政府直接提供农业保险
根据FAO (2015)统计数据,美国农地面积为40 543.7万hm 2,是名副其实的农业大国.农业生产的特殊性导致其存在大量的内在风险和外在风险,如何保障农场和牧场生产者的利益一直以来都是极富挑战性的任务.在联邦农业保险计划推出以前,私营保险公司难以向农民提供相对低廉的农业保险产品,他们尝试推出的各种保险产品几乎均以失败而告终.1938年,国会通过了<联邦农作物保险法案》,由美国联邦农业保险公司( Federal CropInsurance Corporation,FCIC)直接向农民提供农业保险.但是,早期的努力并不十分成功,原因在于保险项目成本高、参保率低.总之,在20世纪30～40年代,美国农业保险涵盖的作物品种少、覆盖地区少,保险参与度低、成本高.例如,1948年,美国农业保险只覆盖了小麦、棉花、亚麻、烟草4种农作物,总共只有391项县级农作物保险计划.在此阶段,农业保险难以筹集到足够的资金,农业保险的作用也难以得到充分发挥.
1.2 第二阶段：联邦政府和私营保险公司合作经营农业保险
国会逐渐意识到需要通过直接支付和大灾救助的形式帮助农民.1980年,国会修订了《联邦农作物保险法案》,目的是降低参保门槛、提高参保率,使农民能够负担得起保险费.1980年法案首次引入了政府机构和私营保险公司共同经营保险业务的合作机制.法案扩大了参保农作物的品种,放开了地区限制,但是,参保率仍然低于国会的预期目标.20世纪90年代早期,参保率仍徘徊在30%左右的水平,这段时期,国会每年用于赈灾的支出都远远高于在农业保险方面的支出.
1.3 第三阶段：联邦政府主导下的农业保险完全市场化
在上述背景下,1994年国会对保险法案经过大规模修订,重组了《联邦农作物保险法案》,出台了《联邦农作物保险改革法案》,该法案要求农民必须加入巨灾保险,将其作为农民得到联邦政府其他灾害救助和补贴的条件.1996年,农业部下设风险管理局(RMA),用来代替联邦农业保险公司(FCIC)履行对农业保险的管理、监督、补贴等职能,并负责其他风险管理工具的开发和监管；而联邦农业保险公司(FCIC)只专注于多风险农作物保险(Multi-PerilCrop Insurance,MPCI)的具体工作,退出了对农作物保险业务的直接经营,而完全由私营保险公司经营保险业务.《联邦农作物保险改革法案》通过对保险项目进行直接补贴,大幅提升了参保率.到1998年,农作物保险计划的承保农地面积超过1.8亿英亩(1英亩～0. 415hm2),是1988年承保面积的3倍,保险覆盖率达播种面积2/3,总保额达280亿美元.
2000年5月,国会通过另一项重要的立法《农业风险保障法案》(Agricultural Risk Protection Act,ARPA),该法案的实施方便了农民获取不同种类的保险产品,包括收入保险和基于历史产量的保险.该法案提高了保费补贴水平,鼓励更多的农民参与保险,提高了参保率、增加了承保险种的范围.美国农业部经济学家认为,这还减少了对临时灾害救助资金的需求.例如,2013年美国农产品经历暴跌后,农民并没有向国会求助,因为他们大部分都已经受到农业保险政策的保护.此外,该法案还增加了减少欺诈、浪费和滥用的条款.2015年,美国联邦农作物保险计划已经覆盖2. 85亿英亩的农地（超过美国农地总面积的90%）；农业保险涵盖农作物品种超过120种,包括了62 000项县级农作物保险计划；有17家私营保险公司参与联邦农作物保险计划,2015年这些公司共签发超过1 200万份保险单,保险金额达到1 020亿美元.
2 201 4年农业法案中的农业保险新政
2.1 取消农业直接补贴
美国2014年农业法案取消了实施近18年、每年耗资近50亿美元的农业直接补贴,加速了农业保险的角色从传统的和收入支持到风险管理转变,强化了农业保险作为农民应对生产和风险的主要工具的作用.2014年农业法案取消了2008年农业法案的直接和反周期支付计划,以及农作物平均收入加强计划(Average Crop Revenue Enhance-ment Program).2014年农业法案中,农民可以从损失保险计划(Price Loss Coverage,PLC)和农业风险保障计划(Agricultural Risk Protection,ARC)中选择其一投保.其中,PLC类似于反周期支付计划,当承保的农作物平均市场低于参考时才会进行保险理赔；ARC包括ARC（个人）和ARC（县）两种保险计划,当某农场全部农作物的收入（ARC个人）或某种农作物的全县收入（ARC县）低于基准收益的86%时,可以获得保险理赔.PLC和ARC只有当市场下行时才会提供帮助,不同于以往的直接支付计划,无论市场形势好坏都进行支付.因此,与以往的保险计划相比,保险支付金额大大降低.
2.2 加强农业保险地位
2014年农业法案强化了农业保险的地位,主要通过补充保障选择( Supplemental Coverage Op-tion,SCO)和浅层次收入保障计划(Stacked In-come Protection Plan,STAX)这两项补充政策,这两项政策提高了对生产者由于自然灾害和下跌原因而导致的损失的保障水平.联邦农作物保险中的SCO和STAX不设收益上限.STAX是针对高地棉花生产者的,虽然他们不能参与PLC或ARC,但可以购买这种新的农作物保险产品；SCO为生产者提供65%的保费补贴,然而,一旦生产者选择了ARC或STAX,那么他就不能再选择SCO项目.
2.3 增强对新农民的支持力度
近10年来虽然美国农场的数量基本保持稳定、农产品市场价值稳中有升,但是,已经有57%的农场主的年龄超过55岁,农场主平均年龄增加已经成为美国农场面临的普遍问题,很多年轻人已经不愿意继续经营农场,并且全职农场主有减少趋势.为了鼓励年轻人从事农业生产,促进农场的可持续发展,2014年农业法案在农业保险方面加强了对刚开始从事农业的新农民的支持力度.新农民是指经营管理农场和牧场不足5年的农场主和牧场主.新农民可获得额外10%的保费折扣,2014年农业法案还允许在他们获得实际产量之前,采用更高的平均产量计算赔付额度.
2.4对以往农业保险项目的改动
2014年农业法案还对现有保险计划项目进行了改动,使得这些政策更加灵活有效.曾经作为试点计划项目的企业单位折扣(Enterprise Unit Discount)正式开始启用.2014年农业法案还规定了实际生产历史产量排除条款(Yield Exclusive),该条款规定,在计算历史产量时,若某年全县每英亩耕种土地的平均产量至少低于连续前10年该县每英亩耕种土地产量的简单平均值的50%,允许生产者将这一年度的产量从他们的可投保产量中剔除.还规定,所有按照美国农业部标准生产的有机农产品可以根据实际零售或批发进行选择.在处理环境保护和农业保险的关系方面,2014年农业法案规定,农民为了获得保险费折扣,必须遵守环境保护条款的要求.
2014年农业法案巩固了农业保险作为农场政策的基石地位.在新政策下,农民与私营保险公司共同承担一部分风险.不同于以往的政策,农民必须首先购买农业保险,在受到保护前“利益共享、风险共担”,而且他们还必须通过不计免赔承担一部分损失.这就保证了农民能够积极参与风险管理,同时纳税人也不必承担农业自然灾害的全部损失.
3 美国农业保险的特点
3.1 联邦政府监管,私营保险公司经营
第一,国会通过联邦农业保险公司( FCIC)向现代农业保险系统提供资金支持,以此帮助农民管理自然灾害风险和市场波动风险.法律制定者希望用农业保险系统取代临时灾害立法,使纳税人不必承担农业灾害的全部损失,同时也减少了农民对灾害帮助的需求.
基于上述目的,FCIC和RMA制订了保险计划项目标准,支持新产品开发、制定保险费率和折扣.美国农业保险与其他保险的不同之处在于,提供联邦农作物保险的公司必须按照联邦政府提前设定的保险费率向任何农民提供保险.不论风险大小,农作物保险公司都不能拒绝提供保险、提高保险费率或向任何投保人施加特殊的保险标准.
联邦政府为了使农民能够负担得起保险费,还取消了本应该加在保险费中的交付成本( DeliveryCost),这些主要成本指与销售和服务政策相关的成本,包括代理佣金、损失调整、信息技术和其他数据处理、办公室租赁、间接费用等成本.为了确保项目的公正、保护纳税人的利益,额外的管理活动还包括大范围的数据报告要求、联邦监督和审计要求等.联邦政府还通过《标准再保险协议》( Stand-ard Reinsurance Agreement,SRA)对农业保险公司进行再保险.再保险可以使得政府和保险公司之间共同分担保险项目的盈亏风险.
第二,私营保险公司雇佣经纪人和损失理算人向农民销售保险、确定损失程度、收取保险费、进行理赔.农业保险公司雇佣了超过2万名保险经纪人、损失理算人和公司员工,公司在技术、基础设施效率、培训项目和服务改进方面重点投资.除了承担基本义务外,保险公司还通过反馈政策实施效果帮助改进保险项目.
农民受益于私营保险公司的高效率.因为一旦面临重大损失,时间是极其重要的,而理赔速度快是私营保险公司的主要优势,即使在2013年美国政府关门期间,私营保险公司仍可以继续向农民提供服务.与之相比,以往由政府提供的理赔速度缓慢至极,经常要在灾害发生的18个月后才能完成.私营保险公司能够在灾害发生的数周内完成理赔,将赔付资金交付到农民的手中.例如,2011年得克萨斯州的农民受旱灾影响而获得的13亿美元的损害赔偿,在当年9月中旬就发放到农民手中.另外,农作物保险是高度动态化的保险项目,需要考虑不同农户的农作物、生产方式、可能面临的风险、风险容忍度等方面的差异,是根据每一位农户量身的,只有私营保险公司才能成功管理和运作.因此,对于农民和农业组织而言,农业法案中最关心的部分之一就是农作物保险政策.此外,纳税人也受益于私营保险公司,主要原因在于减少的间接费用和以减少浪费、欺诈和滥用为目的的严格程序.
3.2 预防欺诈、浪费和滥用的措施完善
农业保险公司在每一单保险上都存在风险,由此可以激励公司尽量减少欺诈性索赔.基于此,保险公司为员工提供形式广泛的培训和教育,例如,执有资格证书的损失理算人业务熟练项目,所有的理算人都必须参加该项目的训练.保险公司还采用财务控制和严格的操作流程确保理赔的准确性.
保险项目只有公正才能够获得公众的支持,即使只有一个农民利用保险系统获取非正当利益,其他所有的农民都会因此受到伤害.防止欺诈、浪费和滥用已经成为保险行业和联邦政府相关部门应优先关注的问题.在《标准再保险协议》中,有大量关于监管、审核、审计和其他监管要求的规定.私营农业保险公司和风险管理局(RMA)采用数据挖掘,分析数千条理赔数据评论以确保保险项目的公正,同时,《农业风险保障法案》(ARPA)也为此提供一定的资金支持.ARPA还规定农场服务局(FSA)要协助风险管理局保证保险项目的执行和公正.风险管理局和农业示范中心(Center for Agri-business Excellence,CAE)签订合同,开发维护数据库和提高数据挖掘能力.CAE拥有自1996年以来的RMA全部的农业保险数据,管理着一个集中式数据库,可用来搜索、挖掘全部数据记录,将其与保险单进行比对,找出行为特殊的单个生产者,揭示出可能潜在的浪费、欺诈和滥用的行为模式.每年CAE都要列出一份农业生产者的抽查名单,若名单中的生产者的行为存在质疑,就需要FSA进一步的调查核实,以此确保损失理赔的合理合法.事实证明,采用抽查名单是防止非诚信行为的有效方法.保险公司每年都必须提供一份通过RMA审核的详细经营计划,否则不能经营保险业务.RMA每3年就要对保险公司进行一次深度审查,主要是针对保险公司的执行操作系统进行审查.每个公司每年要对大约5万份保险单进行监督审核以确保其符合RMA的监管和操作要求.
此外,美国农业部的监察长办公室( OIG)、管理和预算办公室( OMB)、美国政府问责署(Gov-ernment Accountability Office)、美国国会研究服务局(Congressional Research Service)都会对农业保险行业实施监督.国会也会通过公众听证会监督公共资金在农业保险方面的支出.上述多层次的监督体系保证了公共资金在农业保险方面的合理使用.
3.3参保率高,覆盖农作物品种多
美国的农业保险也经历了参保率从低到高、农作物覆盖品种从少到多的过程.在美国农业保险发展的前60年里,参保率一直处于比较低的水平,直到1996年《联邦农作物保险改革法案》对农业保险项目进行直接补贴,才突破了发展瓶颈,大幅提升了农民的参保率.最初美国农业保险只覆盖了少数几个主要品种,如小麦、棉花、亚麻、烟草等；随着农业保险体系的不断完善,2015年农业保险覆盖的品种已经超过120种,涵盖了主要的农作物品种,为农民构建了较为全面的保障.此外,美国1997年开始实施收入保险,增强了农民抵抗波动风险的能力.总之,参保率的提高、覆盖面的扩大、保险产品的增加全面提高了农民的抗风险能力.
3.4 发挥农业保险对环境保护的积极促进作用
为了实现农业的可持续发展,必须保护农业赖以发展的环境.1 985年由里根总统签署的《美国土地保护计划》(Conservation Reserve Program,CRP)成为美国最大的私有土地保护计划.CRP由农场服务局(FSA)管理,参加这项计划的农民同意不在环境敏感的土地上从事农业生产活动,该项目将保护环境并改善环境质量.加入土地保护计划项目的合同期限为10～15年,该项目的长期目标是重新恢复土地价值,改善水资源质量、防止土地退化、防止野生动物栖息地的减少.2014年农业法案要求,为了得到农业保险费折扣,生产者必须遵守土地保护计划的要求,主要目的是保护高度退化的土地和湿地.
3.5农业保险对社会经济其他方面的重要影响
除了帮助农民管理风险外,美国农业保险在其他方面也起着重要作用.农业保险通过帮助稳定农业收入,保持和促进了生产方面的投资,使得生产部门可以在灾害过后迅速恢复、允许生产者利用保险偿还贷款和其他投入费用等.这使得美国成为世界上农场生产基础设施最大的国家.此外,农业保险还通过保护农场上下游企业支持农村经济的发展,并因此保护了农场和非农场的工作机会.农作物保险也促进了期货市场的发展,保险帮助稳定分销和加工企业的成本,使他们更高效.联邦政府支持的农作物保险对社会来说是一项非常重要的投资,一是加强了食品、饲料、纤维、生物燃料产品等行业的财务健康,这对消费者是有利的；二是它有利于不同规模农场的健康发展,促进了农场经济的发展,特别是农场依赖型地区的经济发展.私营农产品保险公司通过在全国范围内雇佣员工超过2万人,对农场经济增长和创造就业机会做出了重要的贡献.
4 对中国农业保险发展的经验借鉴
中国是自然灾害频发的国家,受灾面积大、受灾损失严重,根据民政部的统计数据,仅2015年,全国农作物受灾面积就达到21 769. 8khm2,其中绝收2 232. 7khm2.自然灾害给农民的生产生活带来巨大威胁,直接影响到了农民的经济收入、农业的健康发展和国家的粮食安全.农业保险作为分散风险、增强农业抗风险能力的重要工具,已经得到政府部门的足够重视,但是,中国农业保险发展中仍存在一些问题亟待解决.可以借鉴美国农业保险的先进经验,探索适合中国农业保险发展的道路.
4.1 扩大农业保险的服务范围,需要从资金和政策层面支持和保护私营保险公司的业务创新
与美国的农业保险产品相比,中国的农业保险产品相对较少,保险覆盖范围小.参考美国农业保险发展经验,中国可以逐渐扩大保险覆盖范围,从全国性重要农作物扩大到区域性重要农作物,特别是影响地方农业经济发展的重要经济作物.此外,保险范围还要从生产逐步扩大到与农业生产相关的行业,包括农业技术、农机、加工、物流等相关农业服务行业,需要更多保险产品创新；为适应中国农业未来发展趋势,还应将新型农业经营主体纳入到保险范围之内,并为其量身制定保险产品.这样,一方面,增加了农业保险的覆盖面；另一方面,分散了农业风险,降低了保险公司的风险.此外由于农业的差异性和地域性特征明显,这就要求农业保险产品根据当地的特征因地制宜,创新产品设计.
基于经济效益和保险产品实施效果考虑,中国农业保险公司具有创新产品的内在动力.但是,目前中国对于创新的保险产品没有相关保护政策,导致保险公司后续产品创新动力不足.在美国,对于保险产品的知识产权的保护主要基于两点：第一,保险从业人员的职业道德和自我约束能力,真正有实力的保险公司不会直接照搬他人开发的保险产品①.第二,保险公司的跟计算机系统和程序相关的商业方法专利,已经纳入法律保护的范畴②.在中国农业保险行业尚未成熟的前提下,无法单纯依靠保险从业人员的自我约束保护知识产权,因此,需要尽快完善相关知识产权保护法律和政策,让保险产品创新受到法律的保护.
从资金支持层面,国家可以通过财政奖励的办法,对于产生良好效果和经济效益的保险产品予以奖励,将财政直接补贴的资金以奖励的形式发放给保险公司,“以奖代补”不仅可以激发农业保险公司研发新产品的积极性,还可以保证财政资金投放的效果.此外,借鉴美国政府对保险公司进行管理费用补贴和税收减免的政策,一方面,对保险公司形成多层有效激励；另一方面,降低保险成本和,使农民能够负担得起保费,使农业保险具有普惠的性质.
4.2 提高农业保险的效益,着力解决交易成本过高的问题
美国农业保险的高效一方面得益于健全的农业保险组织体系③以及联邦政府监管下的私营保险公司的高效率；另一方面,在于美国以大规模农场经营为主.而中国则以小农经济为主,经营主体多为单个农户,这直接导致交易成本过高.解决问题的基本思路,一是借鉴美国规模化农场发展的经验,通过土地制度改革扩大农业经营规模,从而降低交易成本.二是进行基础设施建设,利用现代技术设施、通信设备和网络,简化保险流程、增强实地勘察的科学性,从而降低交易成本.三是若无法降低交易成本,则可参照普惠金融走普惠保险之路,政府完全补贴基本保费,但是需要将农民利益纳入保险中来,提高农动降低生产风险的积极性,降低道德风险.只有保证保险公司的基本经济效益,才能实现农业保险的可持续性.
4.3 培育专业农业保险经纪人队伍
农业保险与其他保险相比,具有特殊性,保险经纪人必须具有一定的农业相关知识.美国的农业保险公司的保险经纪人都需要具备专业保险知识和农业知识,行业内还会对保险经纪人进行培训,这为保险公司的经济效益提供了最基本的保障.中国农业保险主要依靠少数保险经纪人和基层政府组织的支撑,专业农业保险经纪人队伍建设不足.鉴于中国小农经济的特点,基层政府组织的参与在现阶段必不可少,因此,首先,需要继续加大对保险经纪人队伍的培养,在行业内部设立专门的农业保险定期培训,结合网络平台和移动客户端远程学习,保证保险经纪人知识信息更新及时.其次,由上层政府组织保险公司对基层负责农业保险的人员进行培训,将定期培训和专题培训相结合,在基层政府组织内普及农业保险知识,并利用网络及时解决基层组织的实际问题.第三,需要构建自下而上的反馈机制,将基层问题通过专门渠道反馈,帮助保险公司改进产品、完善服务,并为政府相关部门的政策改进提供依据.
4.4 完善农业保险监管制度
美国建立了多层次的农业保险监管体系,对联邦政府部门和公众保持较高的透明度,完善的监管制度从侧面保证了农业保险实施的效率,最大限度地减少了浪费和滥用行为的发生.中国的农业保险监管制度主要涉及保监会和地方政府,监管主体相对单一；由于当前保险制度设计仍存在诸多问题,导致监管和处罚执行难度增大.考虑到中国农业的发展现状,大部分地区仍以小农经济为主,规模化生产尚未形成,监管难度和成本较高,当前阶段必须鼓励各级地方政府参与保险监管,并对基层政府给予一定的服务补贴.更重要的是,依靠基层组织逐步建立农户信用档案和保险业务档案,通过大数据计算降低承保风险；对于恶意骗保等欺诈行为严格依照法律执行.
4.5 加强土地环境保护机制
土壤环境恶化、水污染情况日趋严峻,严重影响了农业的可持续发展.借鉴美国实施的土地保护计划,中国的农业保险产品可以与土地保护相结合.第一,制定具体的土地环境保护标准,只有严格遵守标准的农户和组织才能获得农业保险保费补贴.第二,将土地环境保护纳入农业保险监督范围,将土地环境保护作为理赔时必须考核的项目.
4.6 支持培育青年职业农民
中国农业从业人口老龄化问题也开始逐渐显现,许多年轻人已经不愿意继续从事农业生产,然而发展现代农业必须依靠青年人.对于农民工返乡创业,国家已经出台税费减免、放宽经营范围、鼓励返乡人员在农村兴办各类事业等一系列政策,培育一批青年职业农民势在必行.在农业保险方面,中国也可以借鉴美国的做法,对青年职业农民给予一定的保费补贴,特别是属于新型经营主体的农民,在保险产品设计和保费补贴方面进行支持,帮助他们有效规避风险,鼓励他们在农业领域的创新实践.
参考文献
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农业保险论文参考资料：
上文总结,上述文章是一篇关于农业保险和新政和历史方面的农业保险论文题目、论文提纲、农业保险论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文。
