原创《终身教育背景下高等教育自学考试制度的改革和完善》
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摘 要：修订《高等教育自学考试暂行条例》是当前改革和完善高等教育自学考试制度的重要内容与基础性工作,必须首先坚持党的领导,符合宪法至上和依法治教的精神,在立法权限之内根据程序要求,充分吸收公众意见,适应社会和教育发展的客观规律,在具体条文的修订时还应兼顾高等教育自学考试的现状,吸收自学考试制度发展的最新成果,并适当为自学考试服务国家终身教育体系的构建留出一定空间.
关键词：终身教育；高等教育自学考试制度；依法治教
中图分类号：G640 文献标识码：A 文章编号：1674-5485（2018）08-0069-05
党的十九大报告指出,建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置.要办好继续教育,加快建设学习型社会,大力提高国民素质.新时代,如何进一步为自学考试制度的转型保驾护航,落实立德树人根本任务,促进高等教育内涵式发展,服务学习型社会的构建,是目前迫切需要思考和关注的问题.
一、自学考试制度基本法规的完善历程
根据教育部《依法治教实施纲要（2016-2020年）》中“坚持教育立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据,以法律规范引领和推动教育改革、促进和保障教育发展”的要求,亟需对《高等教育自学考试暂行条例》（以下简称《自考条例》）进行修订.《自考条例》是我国高等教育自学考试制度的纲领性文件,标志着自学考试事业正式走向法制化轨道.与昔日自学考试在我国高等教育资源短缺时期所发挥的学历补偿作用相比,今日的自学考试受制于制度设计,反映出与教育发展实际相脱节、转型艰难等问题.现行《自考条例》中的一些条款明显存在滞后性,不利于自考事业的发展,亟待修订.
《自考条例》并不是我国规范自学考试制度唯一的行政法规.1980 年 12 月国务院转批教育部《关于高等教育自学考试试行办法》的报告、1981 年 1 月国务院正式发布的《高等教育自学考试试行办法》以及 1983 年 5 月国务院转批教育部等部门关于成立高等教育自学考试指导委员会的请示的通知,都曾在一定时期内发挥着规范作用,只是在《自考条例》制定之后,上述规范性文件在常规的法律清理工作中,逐一被废止.《自考条例》是 1988 年 3 月 3 日由国务院发布并实施的规范性法律文件.2001 年,全国考委五届一次会议曾提出修改《自考条例》的动议,并在吸纳社会有关方面意见和建议的基础上,形成了《自考条例》的修改意见,提交 2002 年全国考委二次会议上讨论,意见中对自学考试的方针、任务、机构、职责、经费、考生权益等方面进行了调整,［1］建议将终身教育等新观念,体现素质教育、创新教育等新要求融入到修订内容当中.［2］后因种种原因,此次修订工作的成果没能正式出台.在国务院推进审批制度改革过程中,2014 年 7 月 29 日《国务院关于修改部分行政法规的决定》对《自考条例》有过一次修改,将其第六条第三款第三项修改为：“制定高等教育自学考试开考专业的规划,审批开考本科专业”.第十一条修改为：“高等教育自学考试开考专科新专业,由省考委确定；开考本科新专业,由省考委组织有关部门和专家进行论证,并提出申请,报全国考委审批.”从而将自考专科专业审批权下放给省级教育主管部门.这次行政立法活动严格来说属于规范性文件的清理.2015 年 5 月,国务院取消了全国考委（教育部）对省级自学开考高等教育自学考试本科专业的审批权限.2016 年 2月,国务院又取消了省级考委对于专科专业的审批权限.国务院的这两次取消审批权的决定实质性地修改了《自考条例》的有关条款,只是并没有像2014 年那样公布修改后的文本.此后,围绕自学考试的法制建设再无实质性推进.
二、修订《自考条例》必须符合立法原则
（一）坚持宪法至上与党的领导
宪法是一国的根本大法,处于一国法律效力等级的顶端.我国现行宪法明确规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,第八十九条还进一步规定行政法规应当依据宪法和法律制定.《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出,坚持依法治国,首先是要坚持依宪治国.因此,宪法至上是修订《自考条例》首先要坚持的一项原则.我国现行宪法第十九条第三款规定：“国家发展各种教育设施,扫除文盲,对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育,鼓励自学成才.”其中“鼓励自学成才”是现行《自考条例》的制定依据,并被写入《自考条例》第一条当中,直接反映出宪法至上原则的要求.同时,依据“鼓励自学成才”建立高等教育自学考试制度也是符合宪法原意的,是国家对保障公民受教育权这一宪法义务的具体落实,体现了宪法精神.在这个意义上,旨在“鼓励自学成才”的制度设计无论处于何种历史时期,都应当存在并且应始终为提高公民整体素质服务.
党领导立法是我国的一项政法实践和立法惯例.［3］《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第三条规定立法要坚持中国的领导,因而坚持党的领导是修订《自考条例》的刚性原则.《自考条例》的修改应当全面贯彻十九大精神,以新时代中国特色社会主义思想作为指导,符合依法治教的要求,落实立德树人根本任务,深化教育改革,加快建设学习型社会,大力弘扬社会主义核心价值观,努力培养培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人,培养担当民族复兴大任的时代新人.修订《自考条例》还应当服务于促进搭建终身学习“立交桥”,促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通,提供多次选择机会,满足个人多样化的学习和发展需要,改革和完善高等教育自学考试制度,为建立继续教育学分积累与转换制度,实现不同类型学习成果的互认和衔接作好制度准备.与坚持宪法至上相比,坚持党的领导赋予修订《自考条例》更多鲜活和丰富的内涵,也指明了现阶段展开修订活动的努力方向.
如果说此前有关自学考试制度的法制建设是在为自学考试的创设与发展建规立矩,那么,在当前及时对《自考条例》进行修订,将直接服务于自考在新时代的制度转型,促进自学考试制度在完成一定历史使命之后,重新调整定位,以适应我国进入高等教育大众化甚至普及化阶段后对继续教育、终身教育提出的需求.据此,条例的修订应当触及对自学考试制度的性质、功能与定位的调整,而这也正是新时代建设教育强国,从人力资源大国到人力资源强国迈进对自学考试制度提出的新要求.
（二）符合立法权限与程序要求
《自考条例》的修订应同中国特色社会主义法律体系相协调,符合整个国家的立法权限和程序,不与上位法相冲突.立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严.《自考条例》属于行政法规,法律效力低于宪法和法律,高于地方性法规、行政规章以及其他规范性法律文件.修订《自考条例》时,修改的内容不能同宪法和法律相抵触,同时,新修订的《自考条例》也构成地方性法规、行政规章等的上位法,对后两者的制定和修订工作有效力上的约束.
《自考条例》修订的程序正当性依据主要包括
《立法法》和《行政法规制定程序条例》,前者是《自考条例》的上位法,后者虽与《自考条例》效力级别相同,但其规定的是行政法规的制定程序,适用于行政法规的立项、起草、审查、决定、公布、解释等活动.修订《自考条例》应当经历立项、起草、审查、决定与公布四个程序.首先是立项,能否正式修订《自考条例》须通过向国务院报请立项来确定,在立项申请中应当说明修订所要解决的主要问题、所依据的党的路线方针政策和决策部署,以及拟修订的内容.如被列入国务院年度立法工作计划当中,则要进入起草程序.教育部是负责修订《自考条例》的具体部门,将送审稿报送国务院审查时,应一并报送相关的说明和有关材料,其中说明应当对立法的必要性,主要思路,确立的主要制度,征求有关机关、组织和公民意见的情况,各方面对送审稿主要问题的不同意见及其协调处理情况等作出说明,而有关材料则主要包括自学考试目前的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等.第三步是审查,报送国务院的行政法规送审稿,由国务院法制机构负责审查.国务院会就《自考条例》的合宪性、合法性等方面进行审查.第四步才是决定与公布,国务院法制机构根据国务院对行政法规草案的审议意见,对行政法规草案进行修改,形成草案修改稿,报请总理签署国务院令公布施行.
（三）充分吸收公众意见
2015 年《立法法》的修订有效拓宽了人民代表、
社会组织以及公民有序参与立法的途径,建立了法律法规草案向社会公开征求意见制度以及对公众意见采纳情况的反馈机制.［4］根据《行政法规制定程序条例》,起草行政法规,起草部门应当深入调查研究,总结实践经验,广泛听取有关机关、组织和公民的意见.涉及社会公众普遍关注的热点难点问题和经济社会发展遇到的突出矛盾,减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务,对社会公众有重要影响等重大利益调整事项的,应当进行论证咨询.听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式.起草专业性较强的行政法规,起草部门可以吸收相关领域的专家参与起草工作,或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草.《自考条例》修订活动每一个环节都必须落实上述立法的要求.由于《自考条例》的修订结果将会影响数百万已注册考生和众多学习者,起草过程不仅应当公开,还应当积极听取来自公众、教育专家、立法专家等的意见和建议,在符合条件的情况下,《自考条例》的修订草案也可委托第三方起草.修订活动的每一步都应该做到调查研究深入客观,听取意见广泛充分,总结经验及时完整,这一过程是否落实到位将直接影响《自考条例》的修订能否实现和完成.
（四）适应社会发展和教育发展的客观规律
第一,要适应社会发展的客观规律.从制度变迁的角度来看,自学考试制度环境条件函数的各种变量已经发生改变,制度变迁的条件已经形成.制度创新也应该针对制度需求,作出相应的调整和创新安排.［5］高等教育自学考试制度成立于 20 世纪 80年初期,当时国家处于改革开放初期,经济落后,各项事业百废待兴,政府无法提供足够的教育资源,导致众多的个人无缘升入大学,造成中等教育与高等教育之间相互衔接上的断层.［6］随着改革开放,社会主义市场经济体制的不断完善,国家整体经济实力逐年提高,高等教育 2012 年至 2016 年财政性教育经费累计投入 13.5 万亿元,超过 1952 年至 2011 年 60年累计投入之总和.目前,我国高等教育在学人数占世界高等教育总规模的 20%,成为世界高等教育第一大国,高等教育毛入学率达到 42.7%,提前实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确定的 40%目标,正在向国际公认的高等教育普及化阶段迈进.［7］进入 21 世纪,科学技术的发展深刻改变着人类社会,科学技术迅猛发展,现代社会呈现出加速度发展的形态,生产力更为发达,人们的生活和工作模式也在悄然改变.发展是不可抵抗的历史大潮,高等教育自学考试制度的完善应该顺应这些潮流.
第二,要反映教育发展的现实与趋势,服务教育的目的.近年来,不少学者呼吁自考制度的转型,希望能够将其与终身教育和学习型社会的建设相结合,［8］将制度发展的重心放在教育本身而不是获得文凭的手段.的确,自学考试是我国教育体系中最接近同时也是最能体现终身教育和终身学习理念的制度.21 世纪的教育将不再是为了拿文凭、找工作而进行的教育,也不再是为了经济发展、培养人力资源而进行的教育,21 世纪的教育是提倡“人的自我实现”“为了让人成为人”的教育,21 世纪的人类社会是一种学习化社会.［9］修订《自考条例》应反映教育发展的现实成果和规律.例如,针对《自考条例》第二条“高等教育自学考试,是对自学者进行以学历考试为主的高等教育国家考试,是个人自学、社会助学和国家考试相结合的高等教育形式” 这一关于自学考试性质的规定,是否可以将自学考试作为一种终身教育形式规定进来；又如,针对“社会助学”条款的修订,能否突出高等院校的助学作用,提升自考的教育质量；再如,可将学分银行建设增补进来,促进学习成果的互认,形成与高等教育形式有机衔接的通道等.
第三,要实事求是.自学考试在三十多年里,从未停止过发展的脚步,制定自考课程的考试标准,调整本专科专业,建设自考题库,设立自考工作管理平台,完善命题管理工作的信息化等等,都是在实践中一步步摸索出来的,并取得了丰硕的成果.近十年来,自考报名人数出现大幅下滑,这是实际情况,自考何去何从,难以一言蔽之.目前看来,修订《自考条例》可以成为探索自考转型的关键一步,一方面将确实已经滞后的法条及时修订和删减,服务现实,另一方面也可将部分已经被公认的教育发展方向性的内容规定进去,投石问路.法律的局限性决定了《自考条例》的制定不可能一劳永逸,需要通过修订不断完善,以适应社会发展,同样《自考条例》的修订也会带有局限性,只能尽可能地反映当下自考发展的需求,切合实际,同时在修订幅度上把握好“度”.
三、修订《自考条例》应该反映自考发展的现实需求
（一）清理与自学考试发展现状明显不符的条款《自考条例》修订的首要任务是清理与目前自学考试发展现状不符的条款.这类条款有些是已经被实质性修改的；还有一些条款属于因社会变迁已无法发挥实际效果的；某些条款还存在因立法的逐步完善在具体事项的规定上出现前后法相抵触的问题.此外,《自考条例》名称的规范性问题也应在修订活动中得到解决.目前,我国的行政法规主要用 “条例”“规定”“办法”等,基本上不再使用“暂行条例”“试行规定”等名称,并统一用“中华人民共和国XX 条例（规定、办法）”.［10］根据《行政法规制定程序条例》第五条的规定,行政法规的名称一般称为“条例”,国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定的行政法规,称“暂行条例”或者“暂行规定”.严格来说,《自考条例》并没有明确的授权依据,是国务院依据宪法和法律,围绕自学考试制度的行政工作所作的比较全面和系统的规定,并非必须冠以“暂行”二字.从这个角度来看,《自考条例》可在修订时去掉“暂行”二字,称为《中华人民共和国高等教育自学考试条例》.
（二）完善部分条款以保证自学考试制度的规范性
完善部分条款使之符合立法统一性的要求,起
到推进自学考试事业规范化的作用.现行《自考条例》中,考试办法一章里对于考试形式的规定限于 “一次性考试”,且多以纸笔考试为主,修订时可以考虑增加计算机化考试等多种考试形式,在针对报名方式的规定中,可以考虑将网络等通过信息技术办理报名手续的办法规定进来.社会助学一章中,可对第二十八条所列举的助学形式进行完善,用“开展网络教学等多种形式的助学活动”之类的表述替代过去对助学形式的列举,将教育信息化的趋势吸纳进来.再如,自考的考籍管理可结合终身学习账户做出补充规定.
（三）增补推进自学考试事业发展的新规定
修订《自考条例》还应将当前自学考试工作中一些新的举措补充进来,以推进自学考试事业的发展.2018 年 2 月,教育部印发《高等教育自学考试专业设置实施细则》和《高等教育自学考试开考专业清单》,以明确取消自学考试专业审批后各相关主体的职责及专业开考、调整、停考、监督等各环节的要求和程序,对专业设置进行登记.这是十九大之后,自学考试在专业管理方面所做的重大调整,由此前的审批制转变为登记制.审批制下,考委对专业管理进行的是实质性审查,而调整为登记制之后,考委只进行形式审查,因而考委制定专业基本规范就成为其新的职责.这些内容应当也必须在修订《自考条例》时予以体现,如将全国考委职责中的制定专业“计划”转变为制定专业“基本规范”,同时删除“审批开考本科专业”这一职责.
四、修订《自考条例》要为自学考试服务终身教育体系留出空间
自学考试的生命力在于其全民性、广泛性、灵活性和开放性,它本身就是一种终身教育和终身学习.尽管目前我国对于终身教育体系尚处于建设阶段,自学考试制度在整个终身教育体系中的位置还不是很明晰,但作为制度设计者,应该将自学考试服务终身教育的属性规定进去,此其一；其二,自学考试制度的设计要能为搭建终身学习“立交桥” 服务,自学考试的优势在于已积累了几十年的考试与评价经验,如果能恰当发挥其评价功能,同时完成自学考试课程体系与普通高校课程体系的“同质等效”建设,就有可能借助学分银行机制,实现学分互认,使自学考试与其他教育形式融通衔接.［11］第三,以考促学是自学考试制度的特色,如何实现自学考试从简单的学业检验过渡为真正的教育评价,发挥教育评价的诊断功能,也应该在修订《自考条例》时有所体现.值得一提的是,自学考试制度的未来设计还应当考虑到对于国家重大战略的服务,例如在“一带一路”建设、构建“人类命运共同体”和体现文化自信等方面,自考将有怎样的作为,也应纳入到修订《自考条例》的视野当中.
参考文献
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（责任编辑：于 翔；责任校对：赵晓梅）
The Reform and Improvement of Self-taught Higher
Education Examinations in the Background of Lifelong Education
DAI Yifei
（National Education Examinations Authority,Beijing 100084）
Abstract：The self-taught higher education is now faced with challenges and shifts under the background of building national lifelong education structure. To amend the relevant regulation is the first and vital mission for the reform of self-taught higher education. To amend the Regulation of Self-taught Higher Education Examinations we should adhere to constitutional supremacy and the leadership of CPC,carry it out according to legal procedures and make it open to public opinions and advices. Adjusting to the development of education and society,the amending should also reflect the development of self-taught higher education and lee room to the design of national lifelong education structure.
Key words：lifelong education；Self-taught Higher Education；managing education by law
自学考试论文参考资料：
本文结论,本文是一篇关于终身教育和终身教育背景和高等教育自学考试方面的自学考试论文题目、论文提纲、自学考试论文开题报告、文献综述、参考文献的相关大学硕士和本科毕业论文。
