原创《中国海洋环境突发事件应急管理协调优化以海上溢油应急管理为例〔上海〕》
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赵 玲
摘 要：海洋环境应急突发事件应急管理参与主体众多、互动频繁,这一特点涉及到管理行为的有效协调问题.我国政府应急管理以分类、分级、属地化管理为主要原则,由于资源分布、管理专业化等原因,使得海洋环境应急管理在一定程度上存在部门割据、协调困难等情况.基于对海洋溢油突发事件的应急管理现状分析,在总结近年来中国在该系统的协调机构、资源分布、资源补偿已有做法及相关问题基础上,提出对该系统进行进一步优化的措施：流程优化、建立资源信息系统、完善资源补偿机制.
关键词：溢油 海洋环境 应急管理 协调管理
中图分类号：F205文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2018）01-049-03
引言
海洋溢油事故是海洋环境突发事件的重要类型之一,其污染易扩散、持续时间长,如救援不及时或应对不专业,对海洋环境往往会造成长期不利影响.国内近年来发生了2010年大连“7.16”事故、2011年蓬莱19-3油田事故等重大海上溢油污染事故,我国政府对溢油应急管理的协调体系的构建做了很多工作.溢油应急管理涉及到的救援参与部门众多,主要有公共部门包括不同层级和类别的涉海部门、以环保部为代表的各类政府部门及各级地方政府救援部门,市场部门包括溢油事故企业、专业救援企业,社会部门,如海洋环境NGO及渔民、沿海城市市民等个体或群体.因此,各部分的协作和合作是海上溢油应急管理成功的关键所在,即人、财、物、技术等各类资源的协调运行,如何高效地把人员、信息、设备、资金、技术进行最佳配置成为公共管理者始终要解决的问题.分解协调管理的核心问题,主要是人、才、物的有序合理配置,其实质为三个核心问题：谁来协调？协调什么？怎样协调？本文将围绕以上三个问题探讨我国海上溢油事故的应急管理的协调体系,包括协调的体制架构、应急资源分布、协调运行机制.最后,本文提出该体系所需优化的问题：流程优化、资源信息系统、资源补偿机制,以实现各层次应急资源的跨部门调配,达到资源合理配置、救援及时准确的结果.
一、现阶段溢油应急协调体系分析
1.海上重大溢油事故应急体制框架.我国海上重大溢油应急处置长期以来一直存在协调困难、指挥交叉的问题,这一问题在2011年6月发生的渤海蓬莱19-3油田事故中表现非常明显.这起事故被公众诟病最多的问题一是信息发布迟缓、二是应急措施不力、三是责任认定不清.作为承担海上石油平台突发事件救援政府责任主体的国家海洋局在前期“应对的‘软’态度和责任归属问题的处理”等都让公众“感到愤怒和失望”.研究者认为这些问题的产生的根源之一与国家海洋局职级较低、应急处置资源有限、难以调动其他部门资源等问题有关.
我国应急管理体制的核心内容中“分类管理、分级负责、属地管理”是非常重要的原则.具体到海上溢油,主要分为海上油气开发、船舶溢油、油品储库和输油管道、陆源溢油等,这一分类的根据是溢油发生的场所和地理位置.由于管理体制的问题,在我国这些不同领域的溢油问题由不同的部门承担监测及救援任务,面对非上级机构发出的相关指令,即便相关指令有其合理性和必要性,相关部门仍然会拒绝执行或变相拒绝执行.而同级横向协作一直是体系运作的难点,事故的指挥协调中心不明确,导致救援应对无法顺利进行.由此,政府对重大海洋溢油应急处置体制和机制的再考量,在国家层面进行了一系列溢油应急管理体制机制建设.
大连“7·16”事故后,机构编制委员会办公室印发了《关于重大海上溢油应急处置牵头部门和职责分工的通知》,明确要求交通运输部负责会同有关部门编制国家重大海上溢油应急能力建设规划,组织、协调、指挥重大海上溢油应急处置工作.溢油应急管理体制的另一个关键变化是交通运输部成立了常设的“中国海上溢油应急中心”,加强了溢油应急管理的专业性,使得原来分散在各个部门的溢油分类管理得到一定程度的整合.另外,为解决各职能部门之前存在的协调问题,2012年又在中国家海上搜救部际联席会议的基础上成立了“国家海上搜救和重大海上溢油应急处置部际联席会议”,这两个体制相结合,成为海洋重大溢油突发事件国家层面的协调主体.下表为这两个机构海洋溢油应急管理相关的职责和成员组成：
重构后,我国重大溢油应急指挥体系主要机构及构成见下图：
2.应急资源调配体系.应急资源的调配需要有制度保障、程序保障和资金保障.资源协调的制度建设方面,我国现有相关法律法规也对资源配备进行了原则性规定.比如按《防治船舶污染海洋环境管理条例》有关规定,全国沿海港口企业进行了围油栏、收油机、吸油材料、消油剂、清污船、储油装置等应急设施设备大量配置.另外,根据2007年国家水上交通安全监管和救助系统布局规划,按照国家原油运输网络和敏感资源区分布,2020年前将在沿海建设16个国家船舶溢油应急设备库,这些都有助于加强相关部门资源整合,协调调配相关资源的能力.
快速有效的调配非常重要,溢油应急监视监测系统、应急处置设备系统、应急队伍是溢油应急资源体系的组成要素,目前存在的问题是“各部门资源配置较为零散,且部分应急资源的采购者、管理者和使用者不统一”.从应急机构角度看,我国海洋环境应急的相关职能主要分布在环保部、海洋局、海事局、渔政局及海军,原则上以海岸线为界,陆上环境问题由环境保护部负责,海上环境问题由海洋局负责,船舶环境问题由海事局负责,渔船由渔业渔政管理局负责,海军则负责军队船只的环境污染问题.相对应,这些部门也负责相关的海上溢油应急管理；另外,相关企业是溢油应急管理的第一责任人.下面以主要的海洋溢油应急救援部门为例,梳理各类部门应急救援资源.
（1）环保部：陆上溢油监视系统及各类陆上溢油应急设备及救援力量；（2）国家海洋局：海洋溢油监视监测系统,包括海上石油平台及输油管道溢油等监测；（3）国家海事局：溢油救援及处置设备；（4）其他政府部门：包括渔政、海监、海警等人员和救援设备；（5）军队：海军、空军等监测、救援设备；（6）港口企业：视频、雷达监视监测系统及应急救援人员和设备；（7）油气勘探企业：石油平台溢油监视警报系统及处置设备；（8）船舶运输企业：船舶溢油监视警报系统；（9）油气储运企业：输油管道及油气仓库溢油监测及救援设备；（10）溢油处置专业企业：国家溢油应急设备库、专业清污公司和三大石油公司建设的重大海上溢油企业专业应急队伍；（11）溢油应急清除志愿者队伍,由地方政府组织有关人员组成.各个部门之间的配合始终存在流程不畅、信息不及时等问题.
从调配的保障上来看,为确保资金上的保障,我国正努力建立完善的应急资源征用补偿机制和损坏补偿机制.2012年5月,《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》发布实施,办法第17条规定,基金赔偿顺序第一位是“为减少油污损害而采取的应急处置费用”.2013年8月修订的《船舶油污损害民事责任实施办法》,所有油船和1000总吨以上的非油船都需按照规定进行保险.所有油船和1万总吨以上的其他船舶,应与船舶污染清除单位签订污染清除协议,一旦发生溢油事件,可以通过该协议请专业油污处理企业进行溢油救援处理.这些都对应急资金保障起到很好的作用.
3.应急协调机制.在建立协调体制基础上,重点在信息、人员的协调上进行一系列建设,以完善该机制的构建：
建立溢油应急信息系统.该系统包括应急通信系统和应急信息服务系统,依托有线、无线公网和专网,完善海上搜救应急通信网,构建溢油应急与海上搜寻救助一体的应急通信系统.加强海事、海洋、等部门及涉海企业通信专网建设,确保海陆之间、部门之间的实时语音、数据、视频通信畅通.另外,《国家重大海上溢油应急能力建设规划》明确从2015-2020年依托各部门、各单位现有信息系统和数据库建设,建设连接中国海上搜救中心（海上溢油应急中心）、省级海上搜救中心（海上溢油应急中心）和其余22个国家部际联席会议成员单位的海上溢油应急信息服务系统,实现溢油相关信息共享.
组织定期联合演习.协调组织间救援的关键点之一还有救援人员的协调.为提升协调这一能力,联席会议要求组织相关部门和单位每年进行至少1次的重大海上溢油应急演习.该类演习要求明确应急人员参与演习次数,演练不同部门间的配合协作,使相关救援人员的实际操作能力在演练中得到提升,使各部门对救援场景更熟悉更专业.
二、系统体系优化建议
1.完善救援标准化流程.重大溢油处置体系的完善需要一系列优化和完善,救援标准化是体制顺利运行的保证.因为溢油应急牵涉到的部门众多,事件管理中技术要求比较高,人力物力的投入较大.这种情况下,从预防与应急准备、监测预警、应急处置与救援、恢复与重建,包括事前、事发、事中、事后管理流程中总结各阶段操作经验,使联动机制制度化、程序化,有助于在时间有限、信息有限、领导者经验有限下做出正确的应急决策,有助于整个体制运行的顺畅.
尽管有了针对重大事故的海洋溢油应急管理机制体制建设,我们仍然要注意其他部门的溢油应急管理职能和交通部海上溢油应急中心之间的关系、分工及职责的厘清问题,如事故发生后的各部门信息上报、信息共享、救援责任部门认定、救援指挥中心认定等,需要进一步明确这些救援力量指挥、协调的管理节点,以防止出现推诿、责任不明的问题.协调流程设计中,要特别关注减少层级节制,实现跨区域、跨部门资源快速调用体系,具体可通过扁平化结构实现：
2.完善资源分布信息系统.海上重大溢油应急管理是针对一定级别污染和灾害的事故救援,如果是区域性低级别的溢油污染问题,如何进行地区层面应急协调仍然需进一步深入探讨.这一机制和全国层面的机制设计有一定区别,因为资源调度规模小、涉及单位少,但仍然可能涉及到跨地区、跨部门的资源调度和整合,这有助于减少单个救援部门的压力.我们需要从两方面对地区性资源整合进行重点建设：首先,制度建设是基础.建立资源分布信息系统.资源分布地图和资源档案库明确资源所在位置和部门,准确掌握应急资源的地域分布特点、所属部门的分布特点,使资源调度信息准确可靠.其次,建立资源调用指挥系统.快速协调相关部门调用资源是救援中的难点,这部分在指挥系统中应该是协调重点.
3.完善资源补偿机制.建立灾难应急协调机制的关键难点在于如何进行费用的分摊和确定支付办法,这些费用包括应急设施设备的采购、运营管理、维护保养和更新、人员培训、应急演练等.根据已有经验,可以采取以下方法：一是通过建设应急专项基金.溢油应急涉及到不同所有制、不同规模企业之间的资源协调,责任、义务、利益述求难以达成一致,这就需要补偿机制来弥补相关单位在救援中的损失.我国目前已经进行了这方面工作的建设,但是力度和范围还不够,建议除现有的船舶油污损害赔偿基金外,还应加强企业投保环境责任保险、建立石油行业信托基金等经济手段来建立溢油事故应急专项资金,保障事故发生后各项应急工作的顺利进行.该项基金除企业投入外,也可比照发达国家经验,政府、沿海地方政府共同出资,在一定程度上缓解负外部性问题.二是多元共建机制.溢油事故应急物资通常需要大量储备并定时更换,如果每个相关单位都要独立建设则会对以利润为目标的企业会造成较大压力,也会使得他们偷工减料造成溢油应急物资储备不足.针对这些问题,一方面我们要加强监督管理,另一方面可以通过相关企业、部门共同建设应急物资仓库,还应该鼓励行业和区域成立溢油应急联盟或协会,利用社会力量分摊应急救援成本.
结论
经过事故后的反思和总结,我国已对溢油应急管理协调机制进行诸多方面的改进和完善,在海上重大溢油应急体制、资源调配、机制建设方面初见成效,但仍需在协调机制的流程设计、资源信息系统、资源补偿机制等方面与重大溢油应急管理相协调,促使整个体系的升级和提升.从已有救援过程来看,流程设计涉及到协调机制的常态化、制度化,使参与部门和单位更清晰自己的角色和操作过程,保障应急处置的高效；资源信息系统则是救援中重要的决策、资源有效配置的依据；资源补偿机制是协调合作长期稳定的重要保障.
[本文受上海海洋大学文化与法律学院产学研见习项目资助（项目编号：A1-0209-00-000407）,为上海海洋大学海洋科学研究院开放课题“海洋环境应急利益相关者行动研究”阶段性成果（项目编号：A1-0203-00-300101）.]
注释：
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（作者单位：上海海洋大学海洋文化与法律学院 上海 201306）
[作者简介：赵玲（1974—）,副教授,上海海洋大学海洋文化与法律学院公共管理系.]
（责编：若佳）
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上文结束语:这是关于对不知道怎么写海洋环境和突发事件和油应急管理论文范文课题研究的大学硕士、应急管理本科毕业论文应急管理论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料。
