原创《地方立法重复空泛现象的分析和》
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不重复也好,不空泛也好,看上去都是一些形式上的问题,其实,这里实质上反映的是一个立法的理念和立法的宗旨问题.我们地方立法到底应该把握什么方向,制定什么法规,法规的内容体现什么精神；是立虚法还是实法；是为解决问题,还是为了完整好看；是为了实用立法,还是为了完成任务.这里,体现的是我们立法工作的根本目的,最终决定的是我们立法工作的一个价值取向.
“不抵触、有特色、可操作”三个原则,是地方立法工作应当坚持和遵循的最基本的原则.在地方立法工作实践中,普遍存在与立法三原则不一致的重复立法和内容空泛等突出问题,导致了地方性法规缺乏可操作性和实用性.下面我结合工作实践,就如何在立法工作中更好地坚持“不重复、不空泛”原则谈一些粗浅的认识和体会.
一、关于不重复原则
重复立法,指的就是照抄上位法.地方立法重复上位法的现象十分普遍,也是由来已久.
(一)重复立法的现状
在我国法制统一的前提下,地方立法就是要针对本地区的特点和管理本地区事务的需要,制定具有地方特色,针对性强的地方性法规,这也是地方立法的本质所在,应有之意.所以地方立法三原则中,第二条就是有特色的原则.而重复立法就是违反有特色原则的一种十分典型的具体表现.
长期以来,关于立什么样法的问题,一直存在着一种倾向,就是喜欢大而全,高大上,喜欢追求体例上的完美,结构上的完整,内容上的全面.为了达到完美的境界,不惜大量抄袭国家法律,大量制定空、虚、原则性的条款,浪费了有限的立法资源,形成虚假的立法繁荣,所立之法缺乏地方特色,没有针对性,很多法规成为摆设,被称为休眠法、僵尸法.
因此,有地方特色应该是我们地方立法的灵魂所在,是地方性法规具有生命力的重要保障,是制定地方性法规时必须坚持的一个基本遵循.而真正体现有特色就要首先从不重复立法做起.
(二)重复立法的形式
在具体工作中,重复立法主要有以下几种形式：一是整体重复.把上位法的有关条款,不假思索地整条、整段、原封不动移植照抄到自己的法规之中.严格来讲,这是一种典型的抄袭行为.二是部分重复.对上位法某些条款中的部分内容、语句进行重复.祁连山事件就是典型的部分重复立法,造成了“放水”立法的严重后果.三是改造重复.对上位法的某一条款,采取断章取义的方式,进行改造,有的改变原条款的表述方式,有的改换原条款的用语、词句,造成了对上位法的篡改或者曲解.四是组合重复.把上位法的某几个条款,按照自己的需要进行改头换面,重新拆解、组合,形成新的条款,等等.
(三)产生重复立法的原因
一是为立法而立法.有的是为了迎合某种形势的需要,为了突出政绩,因为本身没有立法的必要性,又没有具体可写的内容,只好去抄袭上位法.二是为了结构的完整.习惯于追求文章的完美,体例好看,特别是有相同的上位法时,喜欢追求与上位法的一致,大量的重复、抄袭上位法.三是有的部门为了执法中的方便,按照编印执法手册的思路来起草法规草案,大量抄袭国家法律条文.四是领导点题的项目,往往是只注重立法的必要性,而法规本身缺乏可行性.为了完成任务,采取了大量抄袭上位法的做法.等等.
正是因为抄袭上位法的问题非常普遍,而且也带来了一些负面影响,在修改的立法法中专门规定了“制定地方性法规,对上位法明确规定的内容,一般不作重复性规定”.这是全国人大在深入总结我国三十多年地方立法工作,针对地方立法存在的严重照抄重复上位法的突出问题作出的针对性很强的具体规定.
二、关于不空泛原则
空泛,指的就是法规设定的条款空洞、空虚,没有实质性内容,所定条款都是一些号召性、鼓励性、原则性、强调性的内容.长期以来影响地方立法质量的关键因素,除了重复上位法现象外,另一个问题就是法规内容的空泛.
严格来讲,坚持不空泛原则也是实现可操作性原则的一个有效途径.只有减少或者杜绝了空泛的内容,包括前面讲到的重复的内容,所制定的法规才真正会具有可操作性,更具有实用性.
地方性法规空泛性内容主要表现形式,一是放之四海而兼准的原则性规定,特别是在法规的总则中,往往都要写一条本条例应当遵循的原则,而内容却往往都是与本条例规范的事项不完全相符.二是号召、鼓励性的内容.往往都是从国家制发的相关文件中抄袭一些口号式的,鼓励性的语句引用到法规之中.三是强调、提倡性的内容.例如,通常会用到加强、改进、推动、支持等词语.这些空泛的行为规范在执法中都难以得到具体落实,形同虚设.
形成地方性法规中大量出现空泛内容的主要原因,一是对法的本质含义不理解,对法律与政策的区别把握不准.所以,常常在地方性法规中出现一些行政政策性的规定.二是追求法规体例的完整和内容的全面,从而,把一些号召、强调性的规定写入法规之中.三是为立法而立法,由于没有实质性的行为规范,只能写入一些空的内容.四是模仿国家法律的形式,把一些适用于全国性的、宏观性的内容引入地方性法规.
针对过去在立法中普遍存在空泛、不可行、不可操作的问题和鼓励性、号召性、强调性的内容过多过乱的问题,全国人大在修改立法法时,专门把“法律的规定要明确、具体、具有针对性和可执行性”写入了新修改的立法法中.我理解,这条新增的内容,指向十分明确,就是要求我们要立管用的法、可用的法,防止高谈阔论、摆花架子,减少空泛、原则性的内容,多写明确、具体、可执行的条款.
三、重复空泛立法的弊端
设区的市在国家的行政体系中属于执行的层级,在国家的立法体系中也是最低的一级.因此,市级人大的立法,更应该注重可行性、针对性,更应该突出可操作性.假如我们所制定的法规中大量充斥着重复性空泛性的内容,所立之法形同虚设,徒有虚名,法规文本就会被束之高阁,放入书柜,使得法规难以真正落地,执法中也无法得到有效实施,法律的强制力保障作用也就无从谈起.这种立法的思路和理念应该说也是形式主义在立法工作中的具体表现.大量地制定出台空泛、不可行、不可操作的法规、法条,不仅仅使法规本身失去了意义,更重要的是它损害了法治的尊严,破坏了人们对法律的信仰.重复立法不仅仅是本身没有任何意义,而且还会带来很多负面作用.重复立法“有损上位法的尊严,降低上位法的效力,产生隐形抵触上位法问题,掩盖地方立法真实意图,变相扰乱法制统一,等同立法,带来虚假立法繁荣,浪费地方有限立法资源,增加公民守法难度”.重复空泛立法行为可以形象地说是一种缺乏自信,丧失自我的表现.
重复立法有百害而无一利.如果说政府贯彻法律法规或者是上级文件精神,那就必须要抄,而且还要抄准确.而我们从事的是立法活动,并非是执法行为,是在为社会定规矩.有上位法的规定,执法部门首先应该是严格执行国家法律规定,而没有必要在地方性法规中将上位法加以确认后再执行.更重要的是,重复立法使得守法的公民在国家法律和地方性法规之间来回地查询,增加了他们的守法难度.特别是不完整的抄袭上位法,往往会与上位法产生不一致,有可能出现抵触上位法的问题.
四、实现不重复不空泛的有效途径
总书记指出：“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题.”这对我们地方立法如何更好地坚持有特色、可操作、不重复、不空泛作出了明确的指示,提出了更高的要求.
“法是由国家立法机关制定和颁布并由国家强制力保证其实施的具有普遍约束力的规范性文件的总和.”这里我们可以看出,法律的最根本的特征就是国家强制力的保证.正是因为这个特征,法才与我们的道德规范和一些规章制度有着本质的区别.因为只有强制力最能体现法的基本属性和基本特征.我们所定之法,不是花瓶为了摆设,也不是图画为了观赏.它是人们必须遵守的行为规范,他更是由国家强制力保障的行为规范,而强制力的保障就是要确保每一条法律规定都必须得到有效执行.所以,我们在法规中所制定的每一条行为规范,都应当是明确的、具体的、人们在社会活动中必须遵守的、违反了就要受到相应的法律制裁的.
我们这里谈到的不重复也好,不空泛也好,看上去都是一些形式上的问题,其实,这里实质上反映的是一个立法的理念和立法的宗旨问题.我们地方立法到底应该把握什么方向,制定什么法规,法规的内容体现什么精神；是立虚法还是实法；是为解决问题,还是为了完整好看；是为了实用立法,还是为了完成任务.这里,体现的是我们立法工作的根本目的,最终决定的是我们立法工作的一个价值取向.
为了确保不抵触、有特色、可操作的立法基本原则得到有效实施,努力实现“不重复、不空泛”,全面提升立法质量,我这里提出一个立法工作的基本思路.
首先要从“滥”压缩,再向“抄”开刀,然后向“空”下手.彻底减掉那些空洞、无用、重复的法规和条款；最后,轻装上阵,向“实”迈进,最终立出真正“有用、管用、可用”的良法.
具体的讲,第一步先做减法,先治表.按照“不重复,不空泛”的原则,先给法规做“瘦身”,把水分挤掉,把干货留下,彻底把重复和空泛的内容全部去掉,以便于我们更好地去把握法规的核心所在,更好地为法规听诊把脉,努力减少“空法”、杜绝“恶法”.第二步,再做加法,再治本.按照“不抵触,有特色,可操作”的原则,再给法规做“健身”,增加一些有用的,管用的,可用的内容,突出地方特色,提高可操作性,确保制定“良法”.
特别是在制定的法规与上位法相同题目的情况下,更应当坚持“一条都不能抄”的基本原则,针对自身特点和地方法制需求,坚持有几条就写几条.我们地方立法既没有必要重复上位法,也不可能全部重复上位法,更没有权力去确认上位法.具体的来讲,在制定实施性地方性法规时,应该形成这样一种模式：第一条“有关法律、行政法规已有规定的,从其规定”,第二条开始就写法律没有的而地方想充实补充完善的,有几条就写几条.这样,审议法规的人会一目了然,明白你的法规想解决什么问题,制定的行为规范是否正确、合理；执法人员也可以清清楚楚知道该执行什么,更重要的是守法的人们也可以完全明白自己该做什么.
做好地方立法工作,就要全面贯彻落实好地方立法“不抵触、有特色、可操作”原则,强化“不重复、不空泛”的立法理念,采取有效措施,重点解决好当前地方立法工作中存在的“重复立法、内容空泛”等突出问题,使地方法规最终达到的理想模式,就应该像我们国家制定的刑法一样,力争使每一条规范都能够在社会活动中得到有效的落实和应用,使所立之法真正做到“立得住,行得通,真管用”.力争多立良法,立为民的法,立可行的法,立有用的法,在全面提高地方立法质量上,迈出新步伐,取得新成就.
（作者系内蒙古自治区包头市人大法制委主任委员.本文大部分内容发表于《人民代表报》2018年8 月28 日)
重复论文参考资料：
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