原创《美国农业保险财政补贴的经验与》
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黎银霞
[摘 要]本文在世界银行调查(World Bank Survey(2008》的基础上,选取美国政府主导商业经营模式研究对象,通过对美国农业支持政策下的农业保险补贴政策的手段、效果以及补贴强度、补贴品种及政策动态变化等方面的比较研究,揭示农业保险补贴政策的变迁规律和运行效果.在此基础上,借鉴美国先进经验,并根据中国国情和农业保险发展现状,提出优化和调整中国农业补贴政策的对策建议.
[关键词]农业保险财政补贴：补贴政策：补贴效果；政策建议
[中图分类号] F840.62 [文献标志码]A [文章编号]1003-0166(2017)04-0027-08doi:10.3969/j .issn .1003-0166.2 017.04.005
1.美国农业保险市场
在美国私营互助公司和商业公司推出农作物冰雹保险已经超过1个世纪了.公营农作物保险是在1938年透过联邦农业保险公司 (FCIC,FederalCrop Insurance Corp) 的多重风险农作物保险(MPCI)补贴政策运作的.畜牧业保险政策则是在2002年上市,最初是在爱荷华州养猪生产者中推动保险试点计划.
农作物和牲畜保险最重要的营销渠道是保险公司的保险代理人网络．这里没有为小农及边缘农民设置特殊的销售渠道.在2008年总计有17家私营保险公司销售农业保险,其中7家仅出售农作物保险、1家仅销售畜牧业保险、剩下的9家保险公司则兼卖农作物和畜牧保险.
实际上,在赔偿基础保险类型产品之中推出各种赔偿基础(indernnity-based)和指数基础(index-based)保险计划,包括了农作物冰雹或指定风险、多重风险农作物保险、农作物收入保障险、牲畜保险、养殖业（蛤蜊）保险等.其次,在指数保险类型产品之中也推出了区域产量指数保险、气候保险、以及标准化植被差异指数(NDⅥ)遥感卫星(IRS)保险.
农作物和牲畜保险计划通常是自愿性质的,然而,生产者若希望取得农作物灾害救助资格,则强制性保险是必要条件.但倘若是遇到大灾难时,农作物灾害救助金也会涵盖非保险农作物.
2.农业保险的政策支持与财政补贴
2.1农业保险政策支持种类丰富
美国政府在许多方面支持农业保险,包括：
1)农业保险立法（成为法律）：该项立法影响到风险管理局(RMA,Risk Management Agency)的农作物保险政策,包括联邦农作物保险法(FCIA)、农场法案(Farm Bill)、农业风险保护计划(ARPP, theAgricultural Risk Protection Plan) 以及国会为预算拨款立法等.联邦农作物保险法对联邦农作物保险公司的一切财产,包括但不限于其分支机构、资本、准备金、结余、收入以及财产权和免赔额,免征一切现在和将来可能开征的税收,包括但不限于国家所征收税种,自治区域、属地和领地所征税种,或州、县、自治市以及地方税务机关所征收的税种.
2)保费补贴政策：针对实际生产历史(APH.Actual Production History)和农作物收入覆盖(CRC,Crop Revenue Coverage)计划,保险费补贴政策是以精算稳健保险费(actuarially sound prerniurns)的百分比估算的,此精算基础随着保险覆盖水平不同而改变,而对于畜牧业保险费补贴政策则是按照统一费率的130/0执行.
3)保险业者的经营管理费用补贴政策：至今以来,此项补贴涵盖了保险公司的总营运和管理费用.近年来,保险公司管理联邦计划的补贴金高达总净保费收人的200/0—250/0.《2014年食物、农场及就业法案》强制要求这项补贴金必须降低至总净保费收入的180/0.
4)损失估价成本[1](Loss Assesent Costs)补贴：这项补贴金提供给保险公司,目的是在协助它们支应管理政府保险计划的所有费用,其中包括了损失估价相关成本.
5)政府再保险的索赔：再保险合约是基于损失率基础签订的,其最重要的作用是在保险索赔的权力要求,换句话说,政府再保险就是一项要求索赔的权力.
6)教育训练补贴政策：风险管理局(RMA)隶属于美国农业部,它运作的目的是监管美国农业保险计划的顺利实施-风险管理局是透过签订风险管理伙伴协议 (RMPA,Risk Management PartnershipAgreements),在研究发展、教育训练以及小区拓展服务工作上提供必要的资金.
7)产品研究与发展补贴政策：产品研究和发展经费是由风险管理局( RMA)再次透过签订各种风险管理伙伴协议( RMPA)出资筹划的.根据《2000年农业风险保障法》 联邦政府于2001～2005年为商业性保险公司提供6 500万美元用于研发新的农业保险产品,其中2001—2002年每年补贴1 000万美元, 此后3年每年补贴1 500万美元.
2.2保费补贴范围广、项目多、补贴水平高
政府提供畜牧被保险生产者则适用于130/0单一固定保险费补贴,换言之,畜牧业生产者只需缴交剩下来的870/0保险费用.表1内容为可获得保险费补贴的畜牧业产品.
所有联邦农作物保险计划除了给团体风险保障(GRP, Group Risk Protection)和团体风险收入保障计划(GRIP, Group Risk Income Protection)夕卜,农作物保险费补贴应用于不同的涵盖率水平,如下：lOO%,67%,64%,64%,59%,59%,55%,48%和38%的净保险费补贴分别适用于CAT,50%,55%,60%,65%,70%,75%,80%和85%的覆盖率水平.GRP和GRIP保险费补贴水平表列于表20 也就是说,对于团体风险保障CAT,50%,55%,60%,65%,70%,75%,80%,85%和90%的覆盖率水平,相对应的保费补贴比例分别为：l000/o,NA,NA,NA,NA,59%,59%,55%,55%和51%. 对于团体风险收人保障计划CAT,50%,55%,60%,65%,70%,75%,80%,85%和90%的覆盖率水平, 相对应的保费补贴比例分别为：NA,NA,NA,NA,NA,59%.55%,55%,49%和44%.
2001年至2008年联邦政府保险费补贴、种植者保险费和管理营运费用列于表30 FCIC方案,总保费数据公布是以“净保费”为基础-净保费并不包含管理和营运所产生的固定或是装载费用的净利润空间.
从表3可以看出,2001年至2008年期间,农民的保费和保费补贴都不同程度地增加,其中保费补贴的增长速度更加明显.过去8年以来,总保费已经上扬了3倍之多,从30亿美元(2001年)大幅攀升到98亿美元(2008年).同一时期,政府保费补贴成本也随之水涨船高,从2001年的18亿美元或总保费的60%大幅上升到2008年的57亿美元或总保费的58%.其中,2006年FCIC公布的原保费预估数据为56.67亿美元,到2008年增加到了119.9亿美元,仅两年期间原保费的增加比例达到了11l%.增幅相当明显.
2.3政府为公营部门的农业保险提供再保险
公营部门农作物和畜牧业保险计划则由政府与联邦农作物保险公司(FCIC)签订比例或非比例再保协议,授权联邦农作物保险公司承作再保险业务.而实际上,在美国农业部的授权之下,联邦农作物保险公司是政府为执行联邦农作物保险法(FCIA,the Federal Corp Insurance Act)管辖的计划所设置的企业机构.美国私营部门农作物雹灾保险一般是由商业再保险公司分保的,私营部门的其他保险产品的再保险参考标准再保险协议(SRA)和牲畜再保险协议(LPR),而标准再保险协议和牲畜再保险协议是联邦农作物保险公司和保险公司之间是双方共同商议签订的合作再保协议.国际再保险公司可以进入美国市场发展任何种类的农作物或畜牧业保险,因为最终再保险协议是由政府提供的,任何企业机构都有义务遵守协议规范.
2.4公共灾难援助计划为财政支持的补充
负责为这些计划筹资的主要机构是农业服务局(FSA,Farm Service Agency). 灾难援助计划所覆盖的农业风险包括破坏性极端气候事件如干旱、冷冻、冰雹、过多的湿度、大风或飓风、地震或洪水、过于闷热,以及疾病或病虫害等.一旦宣布为极具灾难性极端气候事件,他们必须进行处置,如农作物预期单位生产大幅降低500/0以上,或是避免让生产者原本预期的种植面积内种植超过35%农作物.对于计划农作物,投保农作物保险是农民获得灾难援助资格的必要条件.然而,还是有非计划农作物不符合保险资格者获得灾难援助.
在2003年至2007年期间,支付给生产者的灾难援助金额,见表4.特别灾难援助金额每年变化相当大,在2003年,总计为29亿美元．2005年降低为310万美元,年度最大一笔的灾难援助金额出现在2007年总计为50亿美元. 值得注意的是,2004年和2005年畜牧业灾难援助金出现负数,这些数字出现负数是有几个原因的：首先,那些数据是以日历年基础公布的；其次,超额支付款项必须在年底偿还,然而,大多数的人在当年度得到超额支付；因此,他们必须在下一年度偿还多收的款项,形成了年度负数金额.
3.农业保险补贴政策的效果
通过对典型国家的农业保险财政补贴政策效果的评价,即,农业保险财政补贴政策对促进农民参保、推动农业发展、调整农业保险赔付率及改善农业保险经营机构的直接与间接经济效益的分析,继而为优化中国农业保险财政补贴制度奠定了一定的分析基础.
3.1农作物保险的参与率全球最高
表5内容是FCIC计划的农作物保险参与率（参与率的衡量是以美国投保面积相对于2002年收割耕地的比例计算出来的）根据国家农业统计服务数据库在2002年农业普查所公布的总耕地为参与率基础来计算.可以看出,农作物耕地面积的投保率从2003年的72%上升到2007年的90%.这一数据结果是全球任何参与自愿性农业保险计划的国家中最高保险参与率了.32畜牧保险投保数量起伏不定
FCIC从2003年至2007年的畜牧保险成果见表6.相对来说,这项联邦补贴方案的时间相对较近且规模较小,在数据公布期间,整体畜牧业投保数量变化较大,从最低投保数量的335 832头,到最高投保数量的1 027 822头,数量起伏不定. 在2007年,总保费是320万美元,其中保费补贴金额为16.5万美元,占总保费的50% 2005-2008年以来,其平均赔付损失率是67%.3.3农业保险政策的公共成本补贴逐年增加
从表3可以看出,2001年至2008年间,管理和营运花费以及其他成本占总保费的19%．接近1/5,说明联邦农作物保险的各项成本费用过高.
根据世界银行的估计,在2006年,营销和采购成本（佣金）占原保费的15.6%；保险业者本身的管理费用(不含农地现场损失(in-field losses))占比为6.2%.另外,损失调整成本占比为2.9%.合计,总费用占比为24.7. 1999-2006年,平均费用在保费收人中的占比情况如下：营销和采购(佣金)15.6%；保险业者本身的管理成本7.3%；损失调整成本3.3%；合计26.2%.
对于占比如此之高的各项成本费用,管理和营运(A＆O)的补贴对于联邦农作物保险的发展是至关重要的一项.根据2008年数据显示,该项补贴费用已经从2001年的7亿美元提高到2008年的21亿美元,成长惊人.在2003年和2004年,经营管理费用补贴政策占所有私营保险公司总保费收人的25%,紧接着,从2005年到2007年这段期间,这项占比被限制在20%左右,但是美国国会在2008年5月通过了农场法案(Farm Bill)要求这项占比进一步下降到大约18%.这项补贴的主要目的也同时是在覆盖损失调整费用的支出.尽管补贴保费收入比例已经逐年下降了,然而,过去5年以来,管理和营运费总成本补贴仍然上扬.联邦政府的FCIC保险丰卜贝占计戈刨在2003年至2007年期间的,总成本,总计为134亿美元,另外还有91亿美元的渠道营销成本（管理与营运费用和再保险成本；见表7）.
3.4农业保险经办机构的财务状况逐步改善
为了提供FCIC计划预估原始总保费(OGP.Original Gross Prerniurn)并且与其他国家的原保费做比较,世界银行特别增加了一栏公布项目,内容包括了管理和营运费用占总保费比例、赔付率和生产者赔付率.从表8可以看出,保险公司的赔付率从1981年最开始的100%多下降到100%内,从2003年开始一直在稳定在100010内. 2003年至U2007年期间,平均赔付率为70%（相对于总保费基础）.相对于较长期间从1981年到2008年的赔付率反而更高,达到92%,同时,相对应于“生产者赔付率” 分别是170% (2003年至U 2007年) 和196%(1981年到 2008年).
整体上美国农业保险补贴的总额一直保持稳定增长的趋势,尤其是1994年《农作物保险改革法案》大幅提高农业保险补贴的比例,1995年补贴的,总额达到8.894亿美元,相较1994年增长幅度达到349%.2011年,美国农业保险补贴总额为历史最高达到74.634亿美元,此后补贴的总额略有减少.伴随补贴比例稳定上升的是农业保险计划参保率的稳步提升,1989年的参保率仅为21.9%,1995年大幅提高农业保险丰卜贝占比例后迅速土曾长到47.4%．随后依旧保持了稳步提升的长期趋势,2015年达到最高的64.1%.损失率的波动很大程度上受到灾害因素的影响,如2012年的损失率高达157%．即使是受2011年美国南部地区7个州遭到龙卷风与强风暴袭击的影响.尽管如此美国农业保险实施过程中一直通过调整费率和补贴,完善巨灾风险制度等方式从整体上控制损失率.
从上表可以看到,2003到2011年连续9年的损失率维持在1 00%以下,说明美国农业保险的精算稳定性大幅提升.通过不断的实践和调整,美国农业保险参保率低和赔付率高的问题基本得到解决.这其中,农业保险补贴形式的完善（美国农业保险补贴的形式包括保费补贴、税收优惠、再保险补贴、经营管理费用补贴、折扣保费和研发试验费用补贴.）,补贴比例的提升起到了很大的作用,同样,美国农业保险制度模式的创新也是至关重要的原因.
美国“低保费、高补贴”的保费补贴和保费折扣在刺激农户投保上效果显著,同时针对商业性保险公司形式丰富内容完备的税收优惠、经营管理费用补贴、再保险补贴和研发试验费用补贴极大地减轻了保险公司的运营成本,在客观上降低保险费率的同时也丰富了农业保险的供给主体.美国农业保险补贴的实践是建立在极其强有力的财政保障基础之上的,补贴形式的完善也和阶段性经济发展环境密切相关.由于国情差异,我国尚不足以支撑如此大规模的农业保险补贴,但对于研发试点费用的补贴可以也应当予以借鉴.
4美国农业保险补贴经验对我国的启示
中国农业保险在引人财政补贴之后,其承保面积、参保农户数、保费收入和赔款总额等关键性指标都取得了明显的增长,但是在实践中也暴露了一些问题.我国目前农业保险补贴体系不完善,补贴项目比较单一,统一采取自愿投保的僵硬政策,而且缺乏完善的农业巨灾风险分散机制；因此,需要借鉴国际经验去认识农业保险发展道路上所存在的问题,有利于扬长避短,确保我国农业保险的可持续发展.
优化我国农业保险补贴政策,需要借鉴国际经验,在财政实力能够负担的情况下进一步完善农业保险补贴体系：充分考虑影响农业保险发展的客观因素制定合理的差异化农业保险补贴政策（强制保险和自愿保险相结合,加大强制保险的补贴力度）；建立健全农业再保险体系和巨灾风险分散体系.
4.1完善农业保险补贴体系
目前,开展农业保险计划的国家在农业保险制度建设上大多建立了相对完善的农业保险补贴体系.根据世界银行的调查报告,在被调查的65个不同收人水平的国家和地区中,63%采取了保费补贴；160采取了经营费用补贴：32%采取了再保险补贴.依据各国经济发展水平和财政实力的差异,其补贴的侧重点不一、高收入国家以高额补贴和再保险支持为主,普遍提供了经营费用补贴和损失评估补贴；中等收入国家则以保费补贴和其他项目补贴为主：低收人国家则倾向提供基本的保费补贴(表10).
从国际经验来看,对农业保险的财政补贴大多是保费补贴、保险经营机构经营管理费用补贴和再保险补贴同时进行.例如,以美国、加拿大为代表的国家的农业保险是一种政府主导型模式,其最大特点是,以国家专业保险机构为主导,对政策性农业保险进行宏观管理和直接或间接经营.依据法律法规,建立由政府组建的农作物保险公司,并由该公司提供农作物的直接保险.政府捐赠农作物保险公司相当数额的资本股份,对其资本、存款、收入和财产免征一切税赋.农民仅支付一部分纯保费,其余部分都政府补贴.政府鼓励私营保险公司、联合股份保险公司及保险互助会等参与农作物保险计划,并依法对他们承保或代理的农作物一切保险和再保险提供一定比例的保费补贴和经营管理费用补贴.同时,对政府统一组建的政策性的全国农业再保险公司进行农业的再保险岡.
但是目前,中国财政对农业保险的补贴项目主要限于保费补贴这一种方式,补贴项目较为单一,即使在少数试点地区,地方财政对农业保险经营机构给予了相应的经营管理费用补贴,但补贴比例较低,补贴效果甚微.因此,鉴于中国幅员辽阔、地少人多、种植规模较小的现状,应尽快建立完善的、覆盖面广的农业保险补贴体系.
42差异化农业保险补贴政策
我国《农业保险条例》规定的农业保险四大原则之一是“自主自愿”,农户投保要自觉自愿,也就是说,不采用强制投保的方式推行农业保险.但是随着我国经济水平的发展,城市化的趋势已不可逆转,农户“户主”常年不在农村,农村只有一些“老弱病残”,对这种自愿投保的农业保险信息知之甚少.而且补贴的保险标的种类有限,各地的农业保险品种不多.在这种条件下,这些种植养殖农户没有或者很少有选择余地,要真的让他们自愿投保,大部分是办不到的.
因此,农业保险的承保方式,需要放弃全部实行自愿投保的僵硬政策,适应农业和农村发展的新变化,实行“自愿保险与强制保险相结合”即“自愿+强制”的灵活政策.美国目前推行“CAT´’（大灾风险保险）的产品,只提供50%产量保障的产品,保险费全部由政府支付,农户只交一点象征性的管理费,而且生产者若希望取得农作物灾害救助资格的话,则强制性保险是必要条件.其他农业保险产品仍然采取完全自愿的方式,财政提供保费和管理费用的补贴,以保证有足够高的参与率,现在他们的农业保险参与率保持在接近80%以上.
中国目前主要以家庭为单位的小农经济,人均耕地面积小,而且土地比较分散,这就给灾后定损增加了很大难度,这也导致了赔付金额与灾害所造成的损失金额出入太大,并且由于被保险的家庭众多,使赔付效率非常低下；因此,对于那些关系到国计民生的农作物,国家应该对其实行法定强制保险,其他农作物则实行自愿保险. 4.3建立健全农业再保险机制和巨灾风险分散体系 美国政府通过联邦农作物保险公司,向经营农业保险业务的私营保险公司提供再保险担保.美国《农作物保险法》规定,私人保险公司不仅能参与联邦农作物保险公司的农作物保险和再保险业务,还可以做农业保险代理人专门从事保险代理业务.至U了2000年以后, 联邦农作物保险公司就只经营再保险担保业务,再保险公司也从政府那里获得一系列的税收、信贷等优惠政策. 农业风险的系统性,使风险很难在同一区域内分散.中国不少试验政策性农业保险的地区没有完善的巨灾风险管理制度,致使有的地方在发生较大农业灾害损失后,投保农户得不到保险合同约定的足额赔款冈.因此,建立完善的农业再保险机制和巨灾风险分散体系,对促进中国农业保险的可持续发展至关重要.
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The Agricultural Insurance Subsidies Experience and Enlightenment
Li Yinxia
(Nankai University,Tianjin 300350, China)Abstract:This article in the World Bank Survey, on the basis of selecting the government leading businessrnanagernent pattern research object, through to the American agricultural support policy of agriculturalinsurance subsidies intensity of subsidies, subsidies and means and effect of varieties and the change ofpolicy dynamic comparative study, reveals the changes of the agricultural insurance subsidies policy lawand running effect. On this basis, draw lessons from the advanced experience, and according to China´snational conditions and current situation of the development of agricultural insurance, to put forward thestrategy of optirnization and adjustment of China´s agricultural subsidy policy Suggestions.
Key wordS:agricultural insurance subsidies, Subsidy policy, subsidy effect, policy suggestions
CLC number:F840.62 Document code:A
Article ID:1003-0166(2017)04-0027-08
doi:10.3969/j .iss n .1003-0166.2017.04.005
农业保险论文参考资料：
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