家庭农场方面论文写作参考范文和中国省级家庭农场登记管理制度比较基于政策文本分析的视角类论文范文例文

《中国省级家庭农场登记管理制度比较基于政策文本分析的视角》

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摘要：运用政策文本分析方法,根据登记类型、登记名称、登记机关、审查形式及退出机制5个指标对中国18个省级家庭农场登记管理制度核心要素进行了比较分析,认为中国目前主要存在农业部门认定与工商部门登记两种管理模式.二者在制度目标、制度属性及制度工具方面均存在显著差异.管理部门对其的理解偏差及混淆使用是造成部分家庭农场登记管理制度错位的根本原因.今后应明晰制度定位,理顺政府职能；做好制度衔接,建立部门互认机制；尽快制定上位法,厘清家庭农场与其他市场主体的关系.

关键词：家庭农场；登记管理制度；政策文本分析

DOI: 10. 13856/j. cnll-1097／s. 2016. 12. 040

自2013年1号文件提出“创造良好的政策和法律环境,采取奖励补助等多种办法,扶持联户经营、专业大户、家庭农场”以来,各地政府在依据自身区域经济特点与产业特征的基础上,对家庭农场的认定标准、登记管理等问题进行了有益的探索,并制定了相应的登记管理制度①.由于在国家层面还没有相关法律依据,这些文件在对家庭农场准人条件、登记办法等规定方面还存在一些不完善之处,难以为扶持政策提供精准的帮扶对象,也难以为国家监管提供准确的统计信息,有待进一步修订完善.

而目前学界对家庭农场的研究主要集中于家庭农场的本质内涵（刘启明,2014；于传岗,2013；郭亮,2015）、生发机制(高强,2013；杨成林,2013)、影响因素（陈永富,2014；蔡颖萍,2015）与绩效评价（何劲,2014；赵佳,2015）等理论层面,对于家庭农场如何进行登记管理等现实问题却研究甚少.

梳理相关政策文本,是所有政策研究的基础工作.以“政策文本”形式呈现的家庭农场登记管理制度是中国新型农业经营体系政策的重要组成部分.省级政府作为政府与基层政府的桥梁,在制度变迁过程中具有类似于初级行动集团的能力.因此文章旨在通过对省级家庭农场登记管理制度进行政策文本分析,归纳出其模式、问题,并据此提出完善建议,为下一阶段的扶持政策制定及市场监管提供一定的参考.

1 省级家庭农场登记管理制度核心要素分析

据不完全统计,截至2016年6月,中国已有黑龙江、吉林、辽宁、陕西、新疆、天津、山西、内蒙古、山东、江苏、安徽、浙江、湖北、湖南、河南、广西、重庆、云南18个省份制定了相应的家庭农场登记管理制度（表1）.其中,江苏省是中国首个制定省级家庭农场登记管理制度的省份.按照既能充分涵盖制度文本内容,又能进行有意义的比较为原则,笔者将登记管理制度解构为登记名称、登记类型、登记机关、审查形式、退出机制5个核心要素①,通过对这5大要素进行比较分析来反映各省登记管理制度的异同.

1 .1 登记类型

在中国,经济领域中的私法主体主要有自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、合伙企业、公司、农民专业合作社等类型.家庭农场是在这些私法主体类型之外的一种新类型,还是一种可以被既有主体形涵盖而仅出现在特殊行业的市场形态（曹兴权,2015）.

从各省对家庭农场的登记类型来看,目前主要有两种做法.一种是达到认定标准后,经农业部门直接认定为“家庭农场”,包括陕西、山西、内蒙古、新疆、黑龙江5省份.如山西省,县（市区）农业部门对上报材料进行核实,对符合认定标准的,予以认定,颁发山西省家庭农场证书,同时录入山西省家庭农场管理系统②.相当于承认家庭农场是一种独立的私法主体.

另一种更普遍的做法是,各省工商行政管理部门通过注册登记的方式将家庭农场与法律规定的现有市场经济主体相联系,并间接赋予家庭农场以法律主体资格（庄欣昕,2014）.即家庭农场可以根据自身条件和经营需要,申请设立为个体工商户、个人独资企业、普通合伙企业或者公司几种组织形式.吉林、天津、山东等13个省份均采用了此种做法.只是在家庭农场是否可以认定为“股份公司”这种企业类型上稍有争议,一些省份认为家庭农场可以设立公司（包括股份公司）,另一些则认为家庭农场只能开办有限公司.另外,山东还规定：家庭农场办理工商登记后,可以成为农民专业合作社的单位成员或公司的股东.农村家庭成员超过5人,可以自然人身份登记家庭农场专业合作社.

1.2 登记名称

家庭农场的登记名称与登记类型密切相关.承认家庭农场是一种特殊私法主体类型,即由农业部门直接认定的登记模式（除内蒙古外）,均没有对家庭农场的登记名称做要求.而将家庭农场融合于现有市场主体类型中的登记模式,则通过在家庭农场的登记名称中标注“家庭农场”字样来突出其较之于其他几种主体类型的特殊性.如吉林省要求：申请登记的家庭农场名称中应有“家庭农场”字样,并根据不同市场主体类型分别统一规范③,云南省规定：家庭农场的登记名称应包含“家庭农场”字样.以个体工商户、个人独资企业、合伙企业形式登记的家庭农场,名称由行政区划、字号、行业、家庭农场等4个部分依次组成.以公司形式登记的家庭农场,名称由行政区划、字号、行业、家庭农场、有限（责任）公司5部分依次组成④.而湖北、河南等省,除此之外还要求：上述市场主体名称中使用行业用语的,应依照国民经济行业分类中有关农林牧渔业细分类别用语表述⑤.

1.3 登记机关

目前,中国家庭农场主要由两大机关负责登记管理,一类是农业部门,一类是工商行政管理部门.不同登记机关所要求的认定标准与登记程序存在较大差异.其中由农业部门负责认定登记的省份主要有：陕西、山西、内蒙古、新疆与黑龙江,其余省份均是由工商行政管理部门负责登记管理.除内蒙古外,由农业部门负责认定的家庭农场,均可获得相应的优惠扶持政策.如山西省省级农业部门每年年底在山西省农业厅网站发布全省家庭农场名录,进入名录中的家庭农场可享受国家各项扶持政策①.

而由工商行政管理部门登记管理的家庭农场只是对业已存在的家庭农场进行确认,属于商事登记范畴,并不作为政策扶持的依据.其主要目的在于确认家庭农场在经营活动中的权利与义务,公示其基本信息,节约市场主体间交易成本,同时便于政府进行监督管理.这些省份大多还另外配套制定了示范家庭农场认定管理办法,拔高相关认定标准,进入名录的将获得政策扶持.

1.4 审查形式

如何审查家庭农场是否具备相应的认定标准,目前,中国也存在两种形式,一种是实质审查制,即对家庭农场的登记申请,登记机关不但要对申请文件本身是否真实、齐备进行审查,而且还要对申请文件所代表的登记事项的真实性、合法性进行实质上的取证、审查.另一种是形式审查制,即登记机关只对家庭农场提交的申请材料进行形式上的审核,对材料所列事项是否真实,登记机关并不做实质上的调查与核实.

中国由农业部门认定的多采取实质审查制,如陕西家庭农场认定需经过初审审核评审公示一颁证一备案6个环节,其中审核环节就是由县级农业行政主管部门负责对申报材料进行审核,并组织人员进行实地考查,形成审核意见.

而由工商行政部门进行登记管理的则多属于形式审核制,如安徽各级工商部门要开辟绿色通道,对申办家庭农场提供“一站式”服务,对于申请材料齐全、符合法定要求的,实行即时办结制①.

1.5 退出机制

严格的退出机制有助于过滤掉部分不符合标准的空壳家庭农场,将国家有限的资源投入到真正能够发挥示范作用的家庭农场上来,从而提高家庭农场的运行效率.目前由农业部门认定的家庭农场,由于可享受国家的扶持政策,多执行了严格的退出机制.如陕西省明确规定出现取得家庭农场资格认定后,不直接组织农业生产和经营,或转包、转租经营等7条情形的,由认定机关撤销其资格,收回证书,并向社会公布.

而工商行政管理部门登记的家庭农场则多半按照家庭农场登记类型的相关规定进行,没有明确的退出机制.

2农业认定与工商登记：省级家庭农场登记管理制度的两大模式比较

通过对中国省级家庭农场登记管理制度核心要素的比较分析,可发现主要存在两大登记模式,一类为农业部门认定模式,一类为工商行政管理部门登记模式.两种模式在5个核心要素方面都存在显著差异,但其本质差异实源于制度目标的不同及由此衍生出来的制度属性及工具的差异.

2.1 政策筛选与市场准入：制度目标不同

中国目前主要有陕西、山西、内蒙古、新疆、黑龙江5省份属于农业部门认定模式.总的来看,农业部门认定模式对家庭农场采取了比较严格的认定标准,但其主要目的并不在于对家庭农场的市场主体地位进行确认,而在于确定政府支持政策的惠及范围,筛选政策支持对象,为通过认证的家庭农场提供一系列的扶持政策.如陕西、山西、黑龙江等省份均强调经认定（农业部门）的家庭农场,方可享受各级政府的相关优惠政策.因而农业部门对家庭农场的资格认定是政府为促进家庭农场快速成长所提供的一种诱致性制度变迁工具.农业部门认定模式的主要特征为：认定标准较高、无特殊登记名称要求、由农业部门直接认定、实行实质审查制、执行严格的退出机制、认定后可获得相应扶持政策.

除上述5省份外,中国其他省份家庭农场登记均采用工商部门登记模式.与农业部门认定不同,工商注册登记属于商事登记范畴.商事登记作为私法意义上的法律行为,其最核心的要素就是体现商主体意思自治的行商权（赵万一,2009）.家庭农场作为农村承包经营户的一种特殊形式,具有行商的自由,并不因为登记而存在.对于登记申请人来说,履行登记程序只是为了获得市场主体资格以便更便捷地从事市场交易.而对于国家来讲,商事登记制度也主要从监管工具逐步过度为提供公共信息服务的手段.因而,工商行政管理部门登记模式是一种提供信息服务的手段,在认定标准方面一般比较宽松,在登记管理方面也主要是以农场主自愿申请为主,登记类型也主要是自主选择,登记名称主要是在现有市场主体类型中标注“家庭农场”字样,且实行形式审查制,无明确的退出机制.

2.2公法与私法：制度属性不同

公法和私法的划分最初起源于古罗马法,并在欧洲大陆法系国家得以继承和发展.公法主要以主权国家及其行使的行政权力为调整对象,目的是确定国家权利运作的基础和界限.而私法则以私权为基础,旨在调整私人间的利益冲突.

家庭农场的工商登记属于商事登记范畴,其主要目的在于帮助家庭农场确认身份、公示信息,以便于家庭农场与其他市场主体间能够更便捷、平等地进行市场交易.因而其效力较弱,家庭农场可按自愿原则选择是否进行登记.既使不登记,也不影响其市场主体资格的取得,是一种私法意义上的法律行为.而农业部门对家庭农场的认定管理则采取了较为严格的标准,只有达到相应的标准,才能被认定为“家庭农场”,进而享受土地流转优惠、农业补贴等扶持政策.从本质上来看,这是一种公权对私权进行认定、限制或剥夺,对私权的行使过程和结果进行干预（主要是提供服务和保障）的一种制度安排.因此,农业部门对家庭农场的登记管理制度可以看做是一种公法意义上的法律行为.二者在制度属性层面有着本质的区别.

2.3 混合与自愿：制度工具不同

制度工具是将制度目标转换成制度结果的途径与机制的统称.根据公权力介入的程度,可将制度工具划分为强制型、混合型与自愿型3种.其中混合型兼具强制型和自愿型的特征,其允许政府对市场主体的决策进行不同程度的干预,但最终仍由私人做出决策,包括补贴、税收和使用者付费等工具.

农业部门通过对符合认定标准的家庭农场进行政策扶持的手段来诱导家庭农场努力改善自身经营状况,并主动寻求认定.显然,这是一种混合性的制度工具.而工商部门虽然同样为政府部门,但随着商事登记制度的功能逐步从规制走向服务,其强制性色彩已经非常微弱,因而对家庭农场的工商登记更多表现为一种自愿型的工具.

3 省级家庭农场登记管理制度存在的问题

3.1 制度定位不清,管理职能错位

家庭农场认度与登记制度是两种完全不同的政策工具,集中体现了中国现有的两种登记管理模式.其中,认度主要是为了筛选政策受惠对象,通过资源配置与示范效应促进家庭农场快速发展,其实施部门应该是家庭农场的业务主管部门——农业部门.而工商登记制度是一种市场准人的确认制度,主要功能在于信息公示,只是对存在的家庭农场进行确认而已.从公共管理分工的角度来看,二者的区别反映了农业部门与工商行政管理部门的职能分工.而目前中国部分家庭农场认定管理制度却存在混淆二者区别的现象.某些农业部门将家庭农场认度作为市场准人的条件,某些工商部门又将登记行为作为政策扶持的依据,二者的职能分工并不清晰,存在互相替代现象.如内蒙古在其家庭农场认定意见中写道：“开展家庭农牧场认定,其实质就是要使农牧业经营主体逐步成为具有资格的市场主体①.”而安徽省则强调：各级工商部门要…深入农户,开展走访帮扶活动,同时明确帮扶单位、帮扶责任人,要经常深入帮扶点实地开展调研和帮扶活动,做好帮扶记录,及时发现新情况,解决新问题②.显然,作为认定机关的农业部门无权干涉家庭农场的市场准人,而作为登记管理机关的工商部门不应该也无法去履行家庭农场的帮扶职能.

3.2 制度衔接不畅,缺乏部门互认机制

家庭农场登记包括工商部门登记和农业部门认定两种方式,一般农业部门对家庭农场的认定标准较高,因此经过工商部门登记的家庭农场并不意味着获得了农业部门对其家庭农场身份的认定.如截至2013年6月30日,浙江省慈溪市工商部门登记的家庭农场有1 030家,其中经农业部门认定的只有506家,近半数家庭农场未获得认定(张帅梁,2015).反过来,由于工商行政管理登记采取自愿原则,某些获得农业部门认定的家庭农场又不一定进行工商行政管理登记.从实际情况来看,经济发达地区从事高附加值农产品生产的家庭农场,进行工商部门登记的较多,因为其经营方面的需要,要求提高市场的公信力.

因此,家庭农场农业部门认定与工商部门登记的脱节,造成中国各部门统计的家庭农场数量极为不一致,给市场监管带来严重困扰.

3.3 制度效力层次低,与其他市场主体关系待理顺

对于业已存在的市场主体,目前中国已制定《公司法》《合作社法》来规范其运行.上述制度属于国家法律,效力层次高,对相应主体的属性、成立、登记、解散等事宜都有清晰明确的规定,因而登记管理都比较容易操作.

而目前各省制定的家庭农场登记管理制度属于地方政府规章,制度效力层次较低,且对家庭农场的属性没有明确指向.如工商行政管理部门登记模式普遍采用将家庭农场融入现有市场主体类型中的做法,其实只是通过在登记名称中标识“家庭农场”字样来表明其与现有市场主体的区别.这并没有从根本上解决家庭农场的法律属性问题,因为只是在名称中多了一个家庭农场字样,试问以个体工商户形式登记的“家庭农场”与纯粹的个体工商户有何本质区别？反之,现有的一些专业大户、家庭经营的本土农业企业也是符合家庭农场认定标准的,只要其有意愿那么也可认定为家庭农场.如此,应该如何理解家庭农场与这些专业大户、农业企业的区别呢？显然,由于缺乏家庭农场上位法,目前制度的效力层次过低,对家庭农场属性规定不明,并没有很好厘清家庭农场与其他市场主体之间的关系.

4 完善省级家庭农场登记管理制度的建议

4.1 明晰制度定位,理顺政府职能

家庭农场由农业部门认定模式与工商行政管理部门登记模式并无优劣之分,其区别在于公共管理职能的分工.今后,应首先明晰两种管理模式的制度定位,在此基础上,省级政府应进一步明确职能,合理分工,加强信息的沟通与共享,做好家庭农场的登记管理工作.具体来讲,工商登记模式属于商事登记范畴,因而省级工商部门可不再单独制定家庭农场的认定标准,家庭农场直接按照相应市场主体类型的标准登记即可.即符合个体工商户标准的就登记为个体工商户,符合有限责任公司标准的就登记为有限责任公司…而家庭农场的认定标准应该交由农业部门来制定,只有符合农业部门认定标准并经认定的家庭农场才是真正意义上的家庭农场.

4.2 做好制度衔接,建立部门互认机制

在明晰工商部门与农业部门职能分工的基础上,建议两个部门之间建立某种认定家庭农场的事前机制或事后机制,共享家庭农场的相关信息.如工商行政管理部门办理家庭农场设立、变更登记时,应在办结后一定工作日内向当地农业部门递交备案材料.农业部门根据工商部门提交的材料,可再根据自身认定标准选择进行认定或不予认定.而农业部门认定家庭农场时,应鼓励其进行工商登记,并将认定结果报送工商部门备案.如此,各部门的家庭农场信息才能实现无缝对接.

4.3 尽快制定上位法,厘清与其他市场主体之关系

明确家庭农场的法律属性是制定家庭农场扶持政策的关键.只有明确了家庭农场的法律属性,才能为家庭农场的市场地位提供法律保障.建议尽快出台《家庭农场法》,明确家庭农场的法律属性、法律地位、设立条件、内部治理、市场准人、退出机制等基础性法律问题.尤其要明确与其他农业经营主体之关系,建立与其他农业经营主体之利益联结机制,为家庭农场发展提供系统、完整的法律保障.

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