原创《治理视域下地方政府危机公关问题和探析》
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【摘 要】提升我国地方政府危机公关的能力,有利于其对危机进行有效的治理,提高自身公信力,维护政府形象.“8·12天津滨海新区爆炸事故”的处理集中暴露了地方政府危机公关存在危机公关意识薄弱、危机管理机构及公关人员短缺、信息沟通机制不畅、缺乏具体有效的法律法规等主要问题.基于治理理论提出具体对策,以期提升我国地方政府危机公关能力,增强其公共危机治理职能.
【关键词】地方政府：政府公共关系：公共危机治理
【中图分类号】C93-03
【文献标志码lA
【文章编号l1003-0166(2017)07-0001-05
doi:10.3969/j .issn .1003-0166.2 017.07.001
随着改革开放的不断深入,我国进入一个发展机遇与矛盾凸显交织的新时期,贫富差距大、地区发展不均衡、腐败现象丛生、医疗卫生条件和教育环境不公平等社会矛盾日益突出．这些都是导致近年来公共危机事件频发的间接因素.如2013年厦门公交起火案、2014年昆明火车站暴恐案、广东茂名PX项目群体事件、2015年上海外滩故、“东方之星”沉船事件等等.能否高效妥善的处理具有深度破坏性以及不确定性特征的公共危机事件直接体现了政府治理能力的高低．同时也关乎到政府的公信力与执政形象.政府主导着整个危机事件的治理过程．事件的发展态势会因其不同的治理方式而产生截然不同的结果：因此,研究如何提升政府危机公关能力具有极其重要的理论与实践意义.
1 提升地方政府危机公关能力的重要性分析 美国研究公共关系权威学者詹姆斯,格鲁尼格从传播学的角度出发,将其定义为“一个组织与其公众之间的传播管理,其目的是建立一种与这些公众相互信任的关系”.政府作为众多组织类型的一种,也必须开展维护公共关系的相关工作,特别需要在危机背景下开展一系列科学有效的公共关系活动．目的是“通过提升政府对危机发生的预见能力和危机发生后的应对能力,及时、高效处理危机,恢复社会稳定,重塑自身公众形象”.综上所述,本文将政府危机公关定义为,政府及其隶属部门和组织在公共危机事件的预防、控制、应对和恢复过程中,通过一系列公关活动和措施,及时有效地与公众进行沟通,准确真实地传递讯息,以期消除误会,缓解矛盾,调和各方利益：争取公众的支持与理解：树立并维护政府良好公众形象的一种治理行为.
1)提升政府危机公关能力有助于治理危机,降低其危害程度.
美国学者斯蒂文·芬克把危机管理分为四个阶段的工作,又称“PPRR”模式,即危机前的预防(Prevention)、危机前的准备(Preparation)、危机爆发时的应对(Response)、危机结束期的恢复(Recovery).政府的危机公关应贯穿危机治理的始终,而不是简单地进行一次性的危机处理.在危机的预防阶段,政府如有一定的危机意识,采取相应的公关措施,将危机扼杀在摇篮里,既可避免危机进一步升级,又可减少社会治理的成本.正如奥斯本和盖布勒所言：政府的目标是“尽量使用少量的钱进行预防,而不是花大量的钱来治疗”.在危机的爆发和应对阶段,政府如针对当前的危机,及时进行危机公关,发布准确而全面的信息与公众进行沟通,把握危机应对的主动权,则可将危机带来的负面影响缩小,降低其危害性.在危机结束期的恢复阶段,政府继续开展危机公关工作,则可以使被危机扰乱的社会秩序及时得至.恢复,安抚公众所受的精神创伤,做好危机的善后处理工作,修复危机中受损的政府形象.
2)提升政府危机公关能力有助于掌握主动权,营造良好的舆论环境.
政府在危机情形下进行公关活动的目的并不是隐瞒真相和欺骗公众,而是在应对危机时,积极与各方进行沟通,将客观真实的信息传递给利益相关者,进而建立一种互信的关系.首先,政府可借助多种沟通媒介,如传统媒体包括广播、电视、报纸等,以及新媒体包括网络媒体、手机媒体等,及时开展公关工作,发布客观真实的政务信息.这样便可在危机发生的第一时间掌握舆论的主动权,避免由于谣言而引起不必要的社会恐慌,营造出良好的社会舆论环境.其次,通过政府及时有效的危机公关,使公众能够更加全面清晰的了解危机事件的处置情况和政府的危机管理措施,进而理解和支持政府的一系列行动,甚至参与其中,积极配合响应政府的政策措施,加快治理危机的进程.
3)提升政府危机公关能力有助于塑造负责任的政府形象,提高政府公信力.
“政府公信力是指公众对政府的信任程度,是政府行政能力的客观反应及结果.”公众对政府信任程度的高低直接决定了政府社会凝聚力的大小,如果政府具有强大的公信力,便可在极其危急的时刻,迅速动员公众参与到危机治理过程之中,使政策措施得到很好的贯彻执行．进而加快公共危机的处理进程.同时,在危机治理过程中,政府若能积极进行公关活动,控制公共危机规模的进一步扩大,则可加深公众对政府治理能力的信任,提升政府公信力.政府公信力的提高又象征政府形象的进一步提升.良好的政府形象表明公众对政府组织的表现予以了肯定的评价,有利于政府在危急时刻快速凝聚全社会的力量共同应对危机．获得公众对政府在紧急状态下做出的决策的支持和认可,便于政策快而有序的施行,使决策效果最大化.
2地方政府危机公关问题分析：以天津滨海新区爆炸事故为例
国内真正意义上关于政府危机公关研究始于2003年“非典”事件,从2004年起到2007年,“一案三制”体系逐步得到建立和完善,全国应急预案体系也初步形成：国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》,国家相关部门制定了包括《国家地震应急预案》在内的25件专项预案、80件部门预案,3 1个省份制定了本省的总体应急预案,这些都为各级地方政府的危机公关提供了强有力的制度保障.截至目前,我国地方政府的危机公关能力已经在不同程度上得到了提高,但仍存在不少的问题漏洞.笔者以2015年发生的“8·12天津滨海新区爆炸事故”为例,分析我国地方政府危机公关中存在的各种突出问题.
滨海新区是我国最大的炼化一体基地和北方最重要的化工品储藏基地.2015年8月12日晚22:50．位于天津市滨海新区的港务集团瑞海物流公司的危化品堆垛失火.天津港局消防支队在接警后,最先到达现场.第一次爆炸发生在23:34,近震震级ML约2.3级；30秒后第二次爆炸发生,近震震级ML约2.9级.当时,天津周边等地区均有明显震感.爆炸发生后,人们对爆炸点的具体位置,爆炸后会产生何种危害等信息一概不知.而化工品爆炸已产生大量有毒气体的猜度与传言,一时充斥网络,进一步导致恐慌情绪的蔓延,甚至出现了深夜城区道路上挤满逃难车流的状况.然而,这时天津政府却没有及时在互联网等平台发布与事件相关的消息.危机状态下出现流言和猜测确实是不可避免的,政府的职责正是应该及时发布真实消息,消除流言以及流言所造成的恐慌情绪.在此次事件中,由于地方政府危机公关工作的不到位,并没有在第一时间把握主动权,任流言传播,加剧了人们的恐慌,造成次生灾害.天津爆炸案集中体现了地方政府危机公关的诸多问题,主要如下：
1)地方政府危机公关意识薄弱.
危险化工品是天津滨海新区爆炸发生的引线,天津早在此次爆炸事故发生前就已经面临化工围城的局面.2011年,天津滨海新区成为我国最大的炼化一体化基地和华北地区最大的炼油及深加工基地.虽然化工产业为天津港带来了巨大的经济效益,但也为此地区埋下了极大的生产安全隐患.滨海新区的化工厂早在2012年就发生过双氧水储存罐爆炸事故,附近的住户也化工企业离居民区过近.就涉事企业而言,瑞海公司的高危化学品堆场距离最近的海港城居民区600米．两者之间无任何与居民楼等高的建筑物作为阻隔.这些安全隐患当时并未引起当地政府足够的重视,导致政府错过了一次将危机扼杀在摇篮里的绝佳机会.事故发生后．距离爆炸点最近的小区1号楼体受损严重,所有窗户几乎都被震碎,电梯门也严重变形.混乱中公众急需了解爆炸的具体地点以及可能产生的危害等信息,然而天津政府方面直到13日凌晨3:52天津发布才第一次发布与事故相关的消息.从事发到权威信息的发布．经过长达4个多小时的空白期,不实消息迅速传播,恐慌情绪不断蔓延,公众和媒体都对政府信任度不断降低.13日下午4:30事故发生后的首次新闻发布会上,分管安全的副市长以及安监部门的官员都未出席：没有回应现场是否存放氢化物等高危化学品：针对瑞海公司的项目选址是否合理的问题,滨海新区区长张勇并未做出回答,只表明爆炸现场离居民小区“还是蛮远的”．附近小区之所以受损严重是因为爆炸强度大.面对公众和媒体的关注,相关部门含糊不清的回应使政府的公信力一再下降.正是由于地方政府及其工作人员缺乏危机公关的意识．进而未采取及时有效的危机公关行为应对危机．导致在危机发生前未及时发现隐患,危机发生后又处置不当.
2)缺乏独立专业的危机管理机构和公关人员.
爆炸事故发生后,天津市政府在天津港大楼前广场应急指挥车上成立了应急总指挥部,由天津市委代理书记黄兴国任总指挥,指挥部下设事故现场处置组、伤员救治组、保障维稳群众工作组、信息发布组和事故原因的调查组.同时,天津市、消防、环境保护、医疗卫生等多个政府部门参与到事故处理过程中.然而危机事件往往具有综合性的特征．而我国恰恰缺少综合性强并且拥有独立职权的危机管理机构,在危机发生时,一般依靠临时成立的指挥部领导危机处理的整个过程,这时便容易出现多头管理或是条块分割的现象．造成危机处理的效率低下.目前,我国地方政府尚未成立专门的危机管理机构并且缺乏专业的公关人员如新闻发言人,一般情况下由宣传部、信访局等兼任其职.重大危机事件一旦发生,便会出现管理混乱的局面.梳理事故发生后的前6次天津市新闻发布会可以发现以下问题：一是参会人员层级不一,新闻发布会信源不统一.历次新闻发布会与会人员均有变化,既有市级的官员,也有区级的,还有卫生消防、民政环保部门的人员参会,共青团组织,民间救援组织也有列席.整个新闻发布会统筹混乱,发布会开始前并未做好充足的准备工作.二是新闻发布会发言人缺乏专业素质.美国学者库姆斯认为,新闻发言人需具备丰富的知识架构、娴熟的沟通技巧、一定的应变能力.也就是说,发言人一定要能够掌控局面,特别在危机状态下,面对公众和媒体的质疑,能够做到临危不乱,妥善应对,而不是将新闻发布会变成会议报告,陈述完事件后便草草结束发布会,避免记者进一步询问.例如第五次发布会上,天津市局长周天面对记者种种质疑,概不回应,起身离席.第六次发布会上,发言人在严肃的会场氛围下却以“见到大家很高兴”作为开场,引起公众的不满情绪.
3)缺乏有效的信息沟通机制.
政府的信息沟通机制主要是指传播和沟通机制,传播是指政府通过新闻媒介对外公布信息,主要是政府单方面的活动．而沟通则是需要双方互动的过程,不仅包括接受信息,还包括接收者的反馈.天津市政府应对此次事故,治理公共危机时,信息沟通机制不健全主要表现为：首先,由于害怕承担责任,地方政府及其官员掩盖真相,息,这一行为反而造成流言四起,引起社会恐慌.从8月13日事发到8月19日,天津市政府共举行了2015年场新闻发布会,平均每场发布会进行35分钟,最短的一次时长12分55秒.发言人以“不知道…日后答复’’‘‘不说为好’’‘‘不能回答”等词模糊回应许多关键问题.并且前6次新闻发布会记者提问环节的直播都被直接关闭,导致急于了解真相的公众只能从互联网上流出的视频片段、文字实录等拼凑部分新闻发布会全貌,匆匆结束的新闻发布会引发紧张的社会舆情.其次,由于多头管理的模式,危机发生后,信息向上向下传播迟缓.天津港行政上属于天津市滨海新区,港口业务归交通部管理,生产安全又归天津市安监局管理.防化部队和消防部门也参与了此次事故的现场救援.由于我国长期以来遵循层层递进的行政体制,信息的向上向下传播速度较慢,加上这次事故多部门,多层级参与,导致信息的传递与传播效率降低.各级部门都在被动等待上级指示,面对公众与媒体的疑问,躲躲闪闪,推卸责任.三是政府与公众之间缺少双向沟通平台,处于被动接受信息状态的公众起疑不可避免.事故发生后,天津市政府基本只依靠新闻发布会向公众公布信息,而忽略了政务微博、微信以及地方电视媒体的作用,并且没有及时掌握公众舆情发展情况,造成了政府单向输出,激发公众猜疑.
4)缺乏统一有效的法律法规.
经过多年的制度改革与发展．我国现行的法律法规中已经包含了政府进行危机公关时需遵循的规定,如《中华人民共和国防震减灾法》《中华人民共和国消防法》《传染病防治法》等等,但这些规定都过于零散,都具有一定的针对性,局限性,并没有形成体系化的规章制度.而当今的公共危机事件频发,并且呈现出多元化的特征,因此政府需建立并不断完善一个科学完备的法律制度体系来有效地应对各种危机事件.天津爆炸案发生后,天津瑞海物流公司与周围居民区的地理距离成为公众与媒体关注的焦点之一.我国规定危险化学品经营企业与其周围居民区等建筑物的安全距离标准是多少？如何确定这一标准？涉事企业是如何通过安评的？首先,安全防护距离的标准并不统一.从2001年5月1日起开始实施的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》规定：大中型危险化学品仓库应与周围公共建筑物、交通干线r公路、铁路、水路1、工矿企业等距离至少应保持在1 000rno此规定中提到大中型仓是指存储面积为55 01T12至9 000rTi2的仓库.该标准从550 rTi2的仓库到超过9 000IT12的仓库都执行同一标准,未注意到危险化学品的毒性、存量等不同相应的防护距离也应不同．并且也不区分化学品毒性程度.其次,现行的安全事故距离执行效率低.2014年4月,国家安监总局出台《危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准（试行）》,该标准是用于确定陆上危险化学品企业新建、改建、扩建和在役生产、储存装置的外部安全防护距离,但并未指出必须强制执行.这些有关危化品行政法规级别低,约束力差,间接导致天津瑞海物流公司避开地方政府的监督,造成极大的安全生产隐患.3治理视域下提升地方政府危机公关能力的对策建议
20世纪90年代后,不断壮大社会自治组织力量对公共生活的影响日趋深远,人们开始重新反思政府与市场、政府与社会的边界问题.治理理论随之兴起,此理论为政府改革提供了新的视角,它对现实问题的处理涉及政治、经济、社会、文化等诸多领域.我国学者俞可平将治理归结为四大特性：第一．治理是一个过程,不是一套完善的规则条例,不是一次性活动；第二,治理以调和而不是支配为基础；第三,治理涉及公共部门、私人部门等多部门的共同参与；第四,治理需要各方持续性相互作用,而不是建立一种正式制度.笔者基于治理理论针对上述问题提出以下对策建议.
1)增强地方政府危机意识,提升其危机公关能力.
根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求,公共安全工作的原则是居安思危、预防为主.危机意识是危机公关工作的基点,只有有了居安思危的意识．才能在危机治理过程中保持对危机的警惕.同时,在面对复杂的突发事件时,及时有效的危机公关措施必不可少,因而作为危机治理主体的政府应该尽力提升自身危机公关能力.首先,应强化地方政府及其工作人员的危机意识.当前我国已经进入危机的频发期,应对地方政府及其工作人员定期进行危机教育,将近期发生的危机事件作为典型案例,开展讨论会,强化政府工作人员的危机意识,通过危机治理模拟训练提升其敏锐度．提高其危机公关能力.其次,应该重点强调危机预防的重要性,提高地方政府的预防意识,建立并完善信息预警系统,增强工作人员信息的收集和分析能力,制定切实可行的预案,避免危机发生后政府内部慌乱,对工作无从下手.同时地方政府官员应改变自己“官本位”的传统思想,转变执政理念,真正做到为人民所想,为人民服务,树立公共服务的意识51.最后,地方政府应加强与公众、媒体、社会组织的沟通合作关系,建立互信的桥梁,从而共同应对危机,加速危机处理过程.
2)建立专业性的危机管理机构,培养专业的公关人才.
建立一个拥有独立职权和专业性质的危机管理机构,便于地方政府有效的治理危机.若是等危机事件爆发后,再临时组建应对危机的工作组,会使危机治理进程严重滞后.我国现行的地方政府危机管理机制主要依靠地方政府已有行政机构,缺乏完善独立的运行体制和专业的公关人才；因此,危机事件发生后,经常会出现权责不一,互相推诿的现象.建议从到地方每一级设立专门的危机管理机构,专门负责危机事件的管理在危机预防阶段,收集并分析评估信息,发布预警,并制定相应的危机公关策略；在危机爆发后,具体问题具体分析,协调各个工作部门,及时有效的应对危机：在危机结束期,继续积极与公众沟通,做好危机善后工作,重塑政府形象.例如,美国1979年成立了联邦应急管理署,并且以此机构为中心,建立了一个涵盖联邦和州两级,统合政府、军队、、消防、医疗卫生以及广大民众等,可进行统一调度指挥的危机管理体系：还有日本的全国危机管理中心,此外各级地方政府也设置了专门的危机应对机构.而对于危机管理机构中的工作人员,则应加强对他们的专业培训,例如,与高校建立合作关系,发挥专家学者的优势,联合培养政府公关人才；提高工作人员信息搜集与加工能力,沟通能力,执行能力；还可实行绩效及薪酬管理,建立系统的选拔机制,确保危机公关人力资源的不断优化.最后,培养专业的新闻发言人,提高新闻发布水平.新闻发言人必须掌握一定的公共关系知识,明晰自己工作领域的情况,了解媒体和公众的诉求,知晓国内外的形势,还得经过严格的训练以增强其心理素质．反映灵敏度以及思维缜密度.
3)建立全面的地方政府信息沟通机制.
首先,建立公开透明的信息发布机制.危机发生后,处于被动地位的公众急于获取相关的信息,如果这时政府没有及时公开危机信息,必然会导致谣言四起,进而引起恐慌,严重影响社会稳定.政府应该及时准确地公开真实信息,积极主动与媒体、公众进行沟通,这样既有利于取得公众的支持与理解,为政策的实施创造良好的政策环境,又是尊重公众知情权的表现.其次,增强地方政府各部门之间横向的信息协调能力.现代危机具有较为广泛的涉及面,处理危机时往往需要多个政府部门的共同参与,这时就需要各参与部门彼此加强沟通联系,避免出现信息不对称,“多台场戏”.最后,充分利用传统媒体与新媒体进行沟通交流.对于电视、报纸、广播等传统媒体,地方政府应注意在此类媒体上发布信息的准确性,积极引导社会舆论.而在互联网时代,网络成为各类信息的主要集散地,政府可充分利用这一平台与公众进行沟通交流.地方政府应注意加强政府网站的建设,及时更新政务信息,方便公众了解政府当前的政策信息.同时,要注意利用微博、微信等具有互动性和时效性的聊天工具,及时发布准确的信息,接受公众的反馈.一方面,地方政府应加强与媒体的沟通交流．使之积极参与危机处理；另一方面,通过法律法规、制度等形式对媒体进行规范,防止部分媒体对信息进行片面化的传播,影响社会的稳定秩序.
4)完善制度体系,实现法治化治理.
政府面临危机公关时．政府形象有可能遭到一次毁灭性的打击,也可能得到一次再生的机会.在治理危机事件时,政府的危机公关工作若能有序进行,政府积极整合资源,善用权力,便可转危为机,提升政府公信力,修复危机中受损的政府形象.而科学有效的制度体系是地方政府危机公关的必要前提和保障.首先,建立统一专门性的危机公关法,完善配套的部门规章,细化具体实施细则,使地方政府各部门、社会群众、第三方组织共同在有法可依的前提下共同治理危机,稳定社会秩序.其次,地方政府应解决好受害群众的救助和赔偿问题,发动各方支援受害群众,建立多元化赔偿救助制度,明确赔偿原则和具体实施办法.并且,安抚好受害群众的情绪,积极进行心理干预.再次,引入第三方评估机构参与,事前评估项目的可行性和安全性,事中客观真实地调查事故发生原因．事后及时公布调查结果.最后,健全行政问责制度,无论或是地方政府官员都应承担与其职权相对应的职责,对于玩忽职守的工作人员,追究其法律责任.危机事件发生后,地方政府应勇于承担责任,由于政府工作失误而造成的危机事件,相关部门应该公开致歉,及时采取补救措施,做好危机善后工作.
危机公关论文参考资料：
该文评论：上述文章是一篇关于对不知道怎么写危机公关和视域和政府论文范文课题研究的大学硕士、危机公关本科毕业论文危机公关论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料。
