原创《电梯管理人员累积记分制记分执法中》
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中图分类号： D631.43 文献标识码：A 文章编号:1003-9082（2017）09-0262-01
电梯管理人员“积分管理制”已试行近四年时间,在电梯监管中取得了较好的成效.而电梯作为特种设备其中之一类,目前,只能在电梯管理人员存在违章行为时,采用“扣分”的执法方式予以警示教育,而在其他类设备,管理人员、作业人员中,仅能针对使用单位是否配备了持证人员进行监督管理,而“持证”人员是否履职到位则没有行之有效的监管方式,因此,在近几年落实电梯管理人员“积分管理制”的执法活动中,引发了几点思考.
一、证后监管存在缺陷
近年来培训单位、和发证部门的工作日趋科学规范,理论考试、实际操作等环节逐步向电脑化、智能化方向迈进；但与之形成鲜明对比的是,特种设备作业人员取证后,在实际工作中并不是按照所学内容或考试要求来实际操作,大都存在“偷懒”“变通”,对他们的后续监管难以跟进,证后监管存在缺陷.
1.相关法律层面的缺陷
现行的特种设备法律、法规和规章,非常重视企业的安全主体责任,但对作业人员的证后管理工作,缺少相关的条文.翻开现行的法律、法规和规章,我们很少找到可以直接对持证作业人员进行查处的规定.《特种设备安全法》第九十二条：“特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员不履行职责,违反操作规程和有关安全规章制度”,只有在“造成事故的”情况下,才“吊销相关人员的资格”.
《特种设备安全监察条例》也仅在第九十条规定,“特种设备作业人员违反特种设备的操作规程和有关的安全规章制度操作,……,由特种设备使用单位给予批评教育、处分”.在“情节严重的”情况下,才由特种设备安全监察部门“撤销特种设备作业人员资格”.
又如《特种设备作业人员监督管理办法》（总局第140号令）第三十一条,“作业人员违反特种设备的操作规程和有关的安全规章制度操作,……”,只有在“用人单位未给予批评教育或者处分的”情况下,才“责令用人单位改正,并处1000元以上3万元以下罚款”.除了少数“情节严重的”极端情况须撤销作业资格外,《办法》同样没有关于特种设备安全监察部门对取证后的作业人员违法违规行为直接处理的明确规定.
2.企业管理方面的缺陷
那么对于特种设备使用单位,内部管理情况也是不容乐观的,据不完全数据统计：特种设备安全事故中,由于违章作业所引发的事故占比可达到70%以上.现阶段,确实有相当一部分使用单位,对特种设备作业人员的管理不够重视,认为有了持证人员就万事大吉,对特种设备作业人员不进行教育培训或重视不够,对违章作业视而不见或根本看不见；有的单位甚至盲目追求经济效益,忽视安全,存在较大的侥幸心理,这种情况下如果单位的管理不到位、而又没有其他部门对他们进行有效监管的话,势必会埋下较多安全隐患.
3.行政执法方面的缺陷
由于法律法规赋予的监管手段有限,特种设备安全监察人员现场检查时,对作业人员一般仅限于看有没有特种设备作业人员证,无证则有法可依,有证就一带而过；至于有证人员是否违章作业、有没有得到必要的培训等,往往不太关心.一是企业在面对执法检查时,大都停止规范作业,不会将违规操作的行为暴露在执法人员眼前,隐蔽性较强.二是即使发现了违章行为,最多也就是责成企业批评教育,其作用大小值得商榷.总有一些企业或人员,对安全监察部门的现场检查虚与委蛇、对执法人员的善意提醒和批评教育不以为然,检查过后依然我行我素.特种设备安全监察执法人员对证后监管缺乏行之有效的抓手,威慑力不足.
二、电梯管理人员“累计积分制”行之有效
“累积记分”是指对违法违规行为分别记以分值,在一定的时间周期内进行累加,再按照累加的分值作出相应的处理.类似于道路交通安全领域对驾驶员驾照的“扣分制”.2013年6月底,南京市质监局出台了《关于在江宁区试行电梯管理人员“积分管理制”工作的通知》（宁质监规字〔2013〕3号）,决定自2016年8月1日起开始试点工作.目前,累积开具了21份“罚单”,扣49分,有效遏制了电梯管理人员的失职行为,并已初见成效,主要体现在：
一是电梯管理人员“累积记分制”试行以来,江宁区电梯投诉数量明显减少.二是强化了住宅电梯使用单位的安全主体责任,对“三落实、两有证、一检验”的规定普遍得以落实,将电梯管理工作推给维保单位的现象明显减少.三是进一步明确了电梯安全管理职责,规范了管理行为,遏制了电梯管理的各种违法违章现象,改善了电梯安全管理人员的服务态度,增强了服务意识.四是对电梯安全隐患的督促整改,具有很好的促进作用,体现了由“设备监管”向“人员监管”思路的转变.
三、“累积记分”的几点思考
笔者认为：在特种设备行政执法中,可以考虑借鉴对机动车驾驶人道路交通安全违法行为实施“累积记分制”的成功经验,来加强对特种设备作业人员的监督管理.
1.填补了对一般违法违规行为无法有效监管的空白
现行的特种设备法律法规,没有针对不够“撤销”的情形赋予安全监察部门行之有效的监管手段.现实中“撤销特种设备作业人员资格”的情形总是极少数,大量的是“ 中轻度”的违法违规行为.“累积记分制”的实行,可以填补这一空白,使特种设备持证人员自认为无足轻重的一般违法违规行为,产生“叠加效应”,有效防止和纠正“大错不犯、小错不断”的现象,提升特种设备安全监察效能.
2.行政执法与行政处罚灵活兼容,充分发挥安全监察的威慑作用
“累积记分制”无论是对作业人员“中轻度”违法违规行为,还是对需要进行行政处罚的严重违法违规行为,都具有较强的预防遏制作用.它本身不是行政处罚手段,但可以通过与行政处罚手段的灵活兼容,更好的发挥行政执法的威慑力.我们可以针对不同的记分分值,制定不同的处理措施,从而促使特种设备作业人员自觉的将不同力度的处罚手段,与简单明了的记分数字挂钩,这相当于无形中架设了“数字高压线”,极大的强化了安全监察的威慑作用.
3.充分体现了管理的科学性和合理性
“累积记分制”赋予不同程度的违法违规行为以不同的分值,并且可以对多次违法违规行为的记分进行累加,这样不仅考虑了单个违法违规行为的严重程度,还兼顾了特种设备作业人员长期的“小错不断”的行为,体现了管理的合理性.“累积记分制”也为评定企业安全管理水平和作业人员作业能力提供了更科学的依据,特种设备安全监察部门可以依据记分情况合理分配资源,实施动态监管和分类监管,从而体现管理的科学性.
特种设备危险性较大,对使用和管理的要求较高.加强特种设备作业人员的监督管理,是特种设备安全监察工作的一个重要环节.笔者认为,作为一种富有成效性和创新性的管理方法和执法手段,“累积记分制”正好可以弥补当前在特种设备作业人员证后监管方面存在的严重不足,是特种设备安全监察实践所急需的有效抓手.
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