原创《日本食品安全监管法律制度的新与其》
本文是法律制度方面硕士学位毕业论文范文与食品安全和法律制度和启示类专升本毕业论文范文。
摘 要：进入21世纪以来,随着日本食品安全事件的频发,日本政府强化了其食品安全监管.为此,在全面重塑其食品监管理念的基础上,在法律体系、监管机构、监管措施等方面进行了重构和创新,取得了较好的成效.显然,日本食品安全监管法律制度的发展、创新、重构,对中国食品安全法律制度的完善具有重要的借鉴意义.
关键词：日本；食品安全；监管；法律制度；发展；重构；启示
进入21世纪以来,特别是过去五六年来,日本相继爆发了多起重大食品安全事故,如“森永砒霜奶事件”等.尤其是2011年关东“311”大地震核泄漏,农产品及食品中的放射性物质超标,使得日本的食品安全面临严峻的挑战.为此,日本政府积极调整食品安全监管法律制度,确立了严格的监管立法、监管措施,进一步明确了多元主体治理的监管体系.日本在食品安全监管法律制度领域的改革,值得中国借鉴.
1 日本食品安全监管法律制度新发展的基本理念
1.1 追责到底的责任理念
近些年来,鉴于食品安全事故的多发,日本政府一方面设立了更为严格的监管责任追究体系.在日本如果出现食品安全的问题,对相关监管人员的责任追究非常严格、处罚也极其严厉.食品安全事件一旦发生,有关监管部门和相关负责人更愿意积极地解决问题,很少出现相互推诿,或都不愿对事件负责的情况.日本因食品安全事件而倒闭的企业很多,即便倒闭破产,也需要继续承担责任.另一方面,各监管部门分工更加科学.食品安全的监管能够合理、高效发挥作用,是建立在食品安全监管部门科学分工的基础上.监管部门各司其职、相互配合、相互监督,明确自身监管职责,任何环节出现了问题,必须保持对直接监管者进行追责,且其责任要高于其他监管主体.
1.2公民参与的监管理念
日本的食品安全监管起步早,国民已经有很高的参与意识,应广大消费者的要求,还设立了内阁消费者厅,委员会由普通消费者组成,消费者可以真正参与食品安全的监管工作,能够更好地代表消费者维护其正当权益.日本对食品安全监管中的风险控制给予很高的重视,无论是厚生劳动省还是农林水产省都在食品安全监管的风险防控中发挥重要作用.日本的食品安全溯源制度,让消费者可以清楚生产过程的全部信息,也能够参与到对食品安全的全程监管.由此确保了整个食品产业链在食品生产、加工、运输、储存、销售过程中保持对国民健康负责的态度,确保消费者享有食品安全的真正“主权”.
1.3食品安全教育理念
近年来,日本针对有些食品企业诚信缺失,各种违规的添加剂、放射性物质超标等问题,使得消费者对食品安全产生了严重的信任危机.在他们看来,仅仅依靠政府的监管是不够的,必须要建立综合性的食品安全体系,根本的出路就在于推行食品教育培训理念,对食品的生产者、从业者进行业务素质及能力的培训,对消费者的安全知识及自我保护能力进行培训,对新闻媒体等监督主体进行教育,确保这些主体能够各负其责,在食品安全监管中发挥作用.为此,日本政府在2015年4月第14次修改了《食品安全基本法》,在第19条(F)款中,增加了食品安全教育培训制度,并要求各级政府将其法制化,对生产者、从业者、消费者、监督者进行教育培训,提升其监管能力,确保食品安全和国民福祉.
1.4 技术监管理念
在日本政府看来,仅有良好的监管体制是不够的,监管技术水平会影响食品安全监管效率及其体制.日本发达的食品安全监管技术,是为解决复杂多变的食品安全问题而逐渐发展形成的.随着国民对食品安全要求的提升,食品安全监管相关技术也必须随之发展,其监管不只是为了获得最终的检测或监测结果,必须进行全程监管和风险防控等,为此,日本也引进了很多先进风险管理经验,并且有专门的政府机构实施食品安全的风险评估和风险管理.如疯牛病的蔓延,日本作为牛肉消费大国,于2002年6月出台了《应对疯牛病特别措施法》( BSE),确定了政府部门、公共团体的具体责任.此外,日本还积极引入美国最先进的疯牛病检测技术,对疯牛病的源头进行控制,对正常的或死亡的每头牛的信息进行记录,确保了整个监测过程的科学、合理.到2014年5月,国际兽医局( OIE)在召开的第82次年会上,与会专家一致认为,日本是疯牛病风险最小的国家,其风险几乎可以忽略不计.
2 日本食品安全监管法律制度新发展的基本内容
2.1 法律体系的重构
2. 1,1 《食品卫生法》的修订
在《食品安全基本法》出台之前,1947年制定的《食品卫生法》是日本食品领域最重要的法律,该法在1956、1972年经过了两次修订.进入21世纪之后,该法先后又经过了24次修改,如2003年确定社会团地在食品安全中的责任；2006年针对食品添加剂的泛滥,在修改中正式加入了肯定列表制度；2008、2012年又先后对该法实施的相关条例进行了修订；2013年修改的时候正式批准了乳酸钾、硫酸钾作为食品添加剂的安全标准,并确立了食品进出口申报要求,特别是对于婴幼儿食品、牛乳等容易含有放射性物质的食品确定了铯元素的安全值,要求食品安全委员会定期对这些放射性元素进行检测,并向社会公布发布检测报告.
2.1.2 《食品安全基本法》的出台
21世纪初,日本连续发生了多起重大食品安全事故,给长期以《食品卫生法》为主导的生产过程的监管体系打上了问号,即食品卫生及安全是一个从生产到消费的全过程,除了在生产过程中的监管之外,更重要的是流通、销售、消费等不同环节也容易出现问题.鉴于《食品卫生法》只是监管生产过程的局限性,为了全方位贯彻从“田间到餐桌”的监管理念,制定新的立法已是历史发展的必然.刺激《食品安全基本法》出台还有一个导火索,不得不提,即2001年,日本在农林水产省成立了“BSE（疯牛病）问题特别调查委员会”,该委员会于当年11月发布了一份日本食品监管体系问题的报告,报告披露了日本食品卫生体系的诸多问题,并建议要与国际接轨,法律规制要从食品卫生转向食品安全.最终,日本政府于2003年3月,通过了《食品安全基本法》,并于2003年7月1日正式施行.该法在过去的10多年时间内多次修订,已经成为日本食品安全的核心法律.
2.1.3其他配套法律制度体系化建设
《食品安全基本法》《食品卫生法》是食品安全监管制度的核心法律,但仅有这两个法律是远远不够的,还需要配套的法律法规来明确其实施细则,具体看,有以下几个方面.
(1)食品标识方面的立法.2003年为了配合《食品安全基本法》的实施,日本颁布了《健康促进法》,要求对于食品方面的广告及宣传必须尊重事实,不做虚假、夸大方面的宣传.2013年,日本废止了实施了60余年的《农林规格法》,颁布了《食品标识法》,对农产品、食品标识做了统一规定,并明确了其标识的识别、更新、溯源、管理等方面的细则.如此．消费者就可以根据标识来识别相关食品及其成分.此外,对于加工食品特别是深加工食品,该法还规定了在标识上必须标明其成分、能量比例、营养成分以及制造商的地址、名称及.
(2)农业立法.2003年6月,日本集中修订了《农药取缔法》《肥料取缔法》,明确了化肥、农药的使用标准,且需要符合《食品安全基本法》的要求.同时,对于转基因农产品,日本的态度一直是禁止转基因农产品进入餐桌,但可以用作饲料.为了规范转基因农产品市场,日本于2010年相继颁布了《转基因食品检验法》《转基因食品标识法》,对进口的转基因食品进行全部检查,并明确其标识方法,且在食品标签内容上必须做警示性规定.
(3)畜牧业立法.2001年就《屠宰场法》《家禽规制法>进行了修订,明确了两法的主管部门厚生劳动省和农林水产省之间的协调与合作.2002年颁布了《BSE法》,确定了牛肉及其制品全过程的追溯制度,对肉牛进行个体身份识别,对进口各类牛饲料进行检测和登记,确保肉牛和牛肉的安全.
2.2食品安全监管机构的协调与合作
2 2.1 农林水产省和厚生劳动省的合作
两部门均是食品安全的规制者,只不过两个部门的职能不同,农林水产省是负责国内生产的各种生鲜农产品从生产到粗加工过程中的安全性；厚生劳动省主要负责在国内农产品、食品再加工、流通环节以及进口农产品、食品的安全性,两部门之间是协作关系,也是接力关系.
农林水产省是日本政府的核心部门,也是农林牧渔业的主要管理机构,食品安全是其重要职责,消费安全局专司食品安全职能.该局的主要职责是负责制定农产品的安全标准及生产阶段的风险规制,还负责农产品的质量安全调查、办理农产品质量认证以及受理各类消费者投诉.特别是其农产品质量安全的调查机制,是该局进行食品安全规制的重要先行程序,可以在生产或是生产前阶段就能最大限度地降低食品风险.如2016年4月,为了调查全国农药使用情况,该局发布了2015年日本国内各类农产品的农药使用及残留情况,此次调查涉及近4 000个农户,结果显示99.5%的农药能够被正确使用；而关于农药残留,在调查的4 000多类农药中,发现只有1类超过标准值.可见,先期的管理和控制是极为重要的.该局对于任何的调查报告,全部向社会公开,并要求各都道府县的农业部门随之加强监督和指导.
厚生劳动省作为监管部门的职责是对农林水产省职能的延续,体现了食品产业链的延伸.为此,厚生劳动省专门设置了药品食品安全局来负责其对食品的风险管理.该局的主要职责是,按照内阁府食品安全委员会的风险评估结果来制定食品在加工、流通领域的安全标准,并按照这些安全标准来对食品进行检查和监督,且对进口食品有安全检查权及流通监督权.为了更好地实现监管,该局下设3个课,其职责有所差异.具体看,第一,企划情报课.该课主要负责风险沟通事宜,并通过其下设的检疫所对所有食品包括进口食品进行检验检疫,且负责机场、港口中飞行器、船舶及建筑物的卫生情况进行检验检疫.第二,基准审查课.该课主要负责制定具体的食品再加工、流通过程中的安全标准,包括残留、添加标准,进出口安全标准、DNA转基因标准,以及各种新科技加工食物的标准.第三,监视安全课.该机构主要负责食品危机发生时的调查工作及危机处理,对食品再加工、流通的全过程的监察、指导,并负责管理各个加工、流通企业的卫生监视员,以及加工过程中的设备、场所卫生检查等.该机构是药品食品安全局的主要机构,也是其最重要的职能部门.
2.2.2食品安全委员会在监管上的独立统筹
该机构是按照2003年日本的《食品安全基本法》成立的,是日本食品安全规制的重要主体.首先,从法律上看,该委员会是独立机构,尽管是属于内阁府,但其权力是独立的,任何机构不能干预.其次,该委员具有广泛的代表性,包括7名专职委员及涵盖各个领域的200名专家委员,包括生物、化学、食品等各个专业,此外还有100名事务委员,负责日常工作.其主要职能有以下3个方面：风险评估.风险评估是发现食品风险的主要途径,主要包括评估过程、风险管理及风向沟通3个方面.该委员会需要对食品中的添加剂、残留物、成分物进行科学评价,并做出公正、科学评估,且向社会公布.从2003年成立以来至今,该委员会已经做出了1 500多件风险评估工作.该委员会每周定期召开一次全体委员会会议,在其上公布会议的日程、内容、报告.任何消费者均可以在其网站上下载各类风险评估报告,并提出自己的建议.对风险管理部门进行监督和指导.这可谓是该委员会的主要职能,即实现监督规制者.风险评估部门与风险管理部门分开是法治国家的通例,为了提升其监督规制者的效率,该委员会定期与农林水产省的消费安全局及厚生劳动省的药品食品安全局召开联合会议,就食物的残留、添加、毒性等进行沟通,并做出协同行动策略.一般而言,该委员会会根据风险评估结果,对农林水产省、厚生劳动省的风险管理部门提出整改措施和建议.第三,风险沟通.该委员会的风险沟通,主要是与消费者、风险管理部门、地方公共团体进行信息沟通和意见交流,且不受政治因素影响,保持其沟通的独立性.
2.2.3 内阁府的消费者厅和消费者委员会对消费者的利益进行保护
两个机构是代表消费者利益的,且具有独立的职能,任何人及机构均不能干预其运行.2009年9月,按照《食品安全基本法》第2修正案,内阁府又成立消费者厅和消费者委员会.之所以成立消费者厅,主要是方便消费者能够及时反馈信息,该机构成立之后,成为了推动消费者与食品规制机构、风险评估机构、生产者与企业对话的重要桥梁,有效地帮助消费者维权,推动肇事企业得到消费者的谅解.同时,该机构还负有消费者食品安全教育的职能,包括编写食品安全教材、向消费者传播食品安全知识、食物中毒预防与处理等各方面的知识.
消费者委员会是一个保护消费者利益,具有独立调查权的监察机构,这个机构虽然是隶属内阁府,但其成员皆是由社会人士组成,没有政府公务人员参与,其有权向首相及相关省部达成提出建议.
2.3食品安全监管法律措施的创新
(1)风险分析法.风险分析法是源自于“风险社会”这个概念,德国学者贝克是最早系统研究风险社会理论的学者,其在风险社会理论中指出,当代社会发展最大的风险是生态危机,生态危机是工业文明的孪生物,全球已经处于风险社会之中.显然,风险社会理论的出现,对风险分析方法产生了重要的影响.国际食品法典委员会( CAC)在2008年的《全球食品安全法律发展报告》中指出,食品安全的风险是无处不在的,因为食品从生产到最终的消费需要经历过多个环节,每个环节中的不确定是存在的,这个“不确定”就是风险.日本作为亚洲唯一的发达国家,较为成功地将发端于欧美的风险分析法引入到食品安全领域,在《食品安全基本法》《BSE法>中详细规范了风险分析法的基本原则和技术措施.风险分析法作为食品安全监管及规制的重要方法,其主要包括风险评估、风险管理和风险沟通3个方面.其中,风险评估主要是针对食品安全中可能发生的不确定性和危害发生概率进行科学的评价,指出其发生的可能性；风险管理是依据风险评估的结果,采取合理的、科学的方法来降低这种不确定性和危害发生率；风险沟通注重的是在风险评估和管理中的各个主体应该及时交流意见和信息,保障风险评估和风险管理的衔接.在风险分析方法的指引下,日本政府较好地解决了近些年来发生的食品安全危机和突发事件,如2011年福岛核泄漏事件,大量放射性物质进入环境之中,在日本引发了恐慌,但日本食品安全委员会迅速依据风险分析方法,科学评估并采取了严格的技术措施,稳定了民众的恐慌心理,保证了民众的知情权和食品安全性.
(2)全程追溯编码制度.该制度是一种可追溯的身份识别体系,通俗地说,就是给每个食品编上号码,给每个食品一个“”.欧盟早在20世纪80年代就将该制度应用到食品安全领域,按照欧盟对可追溯的界定,是指每个食品的生产、加工、储存、销售全过程能够被记录,其信息应该被消费者熟知,包括该过程中的添加、残留等各种成分.日本最早是2003年4月由农林水产省颁布的《食品可追溯制度指南》中确定了企业加工食品的追溯体系,后来为了应对疯牛病危机,在《BSE法》中加入了该体系,之后不断完善,形成日本独特的食品追溯编码制度.要求对所有的食品、农产品生产地、日期、成分、添加、残留等完整记录,建立详细的信息档案,消费者根据建立的“食品身份编号追溯识别体系”,查询到上述各类信息.
(3)食品添加肯定列表制度.日本每年需要从国外进口大量食品和初级农产品,食品和初级农产品中的化学残留超标问题是日本食品安全监管的重要范围.为了更好地规范进口食品中的化学残留合理含量,日本专门设置了肯定列表制度.《食品卫生法》第11条详细规定了该制度,符合该法肯定列表制度要求的添加剂是合法的,且必须符合其最高设定标准.如果不在该法规定的添加物质,由厚生劳动省加以详细规范,但豁免物质不在此限.所谓的“豁免物质”,指的是在现有的科技条件下,其添加不会对人体健康造成任何危害的物质.至于哪些添加剂属于豁免物质应该由食品安全委员会确定,并向社会公布.
3 对中国的启示
2015年7月,中国出台了新修订的《食品安全法》,这部被称之为史上最严格的食品安全法律,使广大民众看到政府对食品安全规制的决心与力度.但中国目前食品安全监管法律制度体系、监管机构治理体系、监管措施体系等与日本相比还是有较大差距的,因此中国应该借鉴日本食品安全监管法律制度的相关经验.
3.1 将新《食品安全法》作为食品安全监管的制度基础
在新《食品安全法》中,食品安全的法律制度不断细化和完善,但还需要有完善的地方：建立大部制的食品安全分段监管,继续完善以国家食品药品监督管理总局统一管理,各个规制机构协调运作的食品安全规制模式.在规制的过程方面,建立了过程监管制度,保证食品在生产、流通、销售等方面的全过程监督管理.对于食品添加剂及新兴的网络食品安全监管也做出了进一步的规定.食品安全的相关配套制度方面,进一步强化食品安全风险监测制度、风险评估制度,增加责任约谈、风险分级管理、强制责任保险等重要制度,共同保障食品安全的规制.在理念上突出预防为主、风险防范.食品安全的标准方面,明确食药监部门在食品安全标准制定中的责任,更加明确要求对食品安全标准制定与执行实现无缝对接.强化风险评估管理,规定风险评估的实施环境.在使用技术手段监测或通过发现违规使用添加剂以及其他可能存在的食品安全隐患,需要食品风险进行评估,对食品安全违法行为在民事与刑事方面要加强惩处力度.
3 2进一步整合与规范食品安全规制机构
从食品到食物,经历了生产、加工、销售等许多环节,保证食品安全就要从这些生产流程人手.中国食品安全规制实行分段监管,每个部门负责一个环节的食品安全规制工作.《食品安全法》明确对机构职能进行规定,但在现实中,各机构间的协调运作程度还比较低,很难实现无缝对接的规制模式.因此,食品安全规制部门的综合协调职能进一步明确,但地方的实践效果不理想,存在着本级政府食品安全委员会与食品药品监督部门的协调问题.因此,在法律层面更加详细地对各个机构职能、行政效能等进行说明解释.通过法律机制处理好地方政府、地方政府的食品安全委员会及地方食品药品监督管理局在食品安全规制中的协调配合,明确各方的职责内容,确保各个机构在行使食品安全规制时的独立性、专业化.调动规制机构的能动性,运用激励制度来调动规制机构之间相互协作,积极配合的热情.与此同时,强化地方食品安全规制机构的职能,建立与地方彼此独立而相互协作的规制模式.加强食品安全规制的跨域合作,在平行的食品安全规制机构间建立信息交流平台,对地方食品安全法律法规的制定以及政策调整进行沟通交流,提高法律的适用性与规制的有效性.
3.3 强化全程监管机制
在日本,已经建立起比较完备的食品追溯制度,日本食品可追溯性制度的建立与各项与食品相关的法律法规完善同时进行,且建立起“从农田到餐桌”的全程食品追溯系统,运用电子信息系统从原料到最终的食品,环环相扣,都可以找到源头.中国现阶段的追溯体系严重不足,导致在发生事故之后,难以快速找到源头,不利于问题的有效解决,同时也不利于问题影响的范围控制.对于国内食品追溯制度的完善,一方面应建立法律制度保障,从法律层面确立食品的可追溯性原则,制定相关的食品安全信息追溯标准,做到有法可依.另一方面,在技术层面上,做到与法律层面相衔接,通过技术手段的引进和更新,明确每一类食品信息的记录、查询和标识,食品的溯源信息不仅仅是到食品生产经营者为止,还应该继续往前追溯,一直追溯到制造食品的最原始的原料来源,具体包含单位名称、负责人、食品及动物饲料产品的来源和归向等,以方便消费者和监管部门能够及时和随时随地地对食品安全的相关信息进行追溯,迅速对其进行追踪、召回、清查和控制,保证在第一时间内找到出现食品安全问题的源头,迅速解决食品安全突发事件,有效控制恶性态势的蔓延和扩散.通过法律手段和信息技术手段保障食品信息的真实性和食品信息追溯体系的正常运作,并对不遵守食品溯源规定的违法行为者追究相应的法律责任.依据当前国情,建议按照循序渐进的原则,逐步建立起各个食品行业食品追溯体系的质量标准职能,食品安全执法部门应该加以指引.同时,政府也应该给予相应的财政支持,如对配合建立食品可追溯体系的企业给予一定的税收政策上的优惠等.
法律制度论文参考资料：
上文结束语,这篇文章为关于食品安全和法律制度和启示方面的相关大学硕士和法律制度本科毕业论文以及相关法律制度论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料。
