原创《城市少数民族流动人口的管理机制基于整体性政府理论视角》
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〔作者简介〕梁新芳（1994—）,女,河南南阳人,武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生,主要研究方向为地方政府与治理；张星久（1956—）,男,山东菏泽人,武汉大学政治与公共管理学院教授,武汉大学地方政治研究中心主任,主要研究方向为中国政治制度与政治文化.
〔摘 要〕城市少数民族流动人口的管理问题,具有一定的特殊性.在现实生活中,我国城市少数民族流动人口政府管理体系面临着碎片化的困境,具体表现为条块矛盾突出、部门分割难题,高社会流动对属地化管理体系造成冲击,政府未能有效提供民族公共服务.碎片化治理困境亟需整体性治理范式的出现,从整体性政府理论出发,创新管理机制,推动跨部门整合；转变属地管理观念,加强跨地域联动管理；促进政府和社会合作,提供优质高效的公共服务等,有助于提升城市少数民族流动人口管理效能.
〔关 键 词〕少数民族；流动人口；碎片化；整体性理论
〔中图分类号〕D633.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1671-7155(2018)05-0077-05
一、问题的提出
“交通、市场和网络技术的发达,资本和人口的快速流动,引领人类社会从‘稳固现代性’向‘流动现代性’转变,当今时代已经迈入了流动的现代性时代.”[1]（P10）流动人口,即离开了户籍地到其他地方生活的一类人,是中国户籍制度中的一个特殊的概念.2016年我国流动人口总数达到2.45亿.在人口移动的滚滚大潮中,也有许多移动人口是我们少数民族同胞.少数民族流动人口的大规模涌入,在给城市发展带来新元素的同时,也挑战和考验着城市的管理水平.如何加强政府对城市少数民族流动人口的管理,是城市管理的新课题、新情况,近年来也引起了学术界对此问题的高度关注.
通过梳理城市少数民族流动人口的相关研究文献,我们发现我国学者在这一研究领域大多运用社会学、民族学、人口学的相关知识,从流动原因、特点、影响、社会适应等方面来进行分析,探究其迁移轨迹,关注其城市适应与社会融入问题.学者们多用推力——拉力理论、人力资本理论来解释少数民族人口流动的原因,也注重将西方移民与社会融入理论引入中国来进行阐释,主要是从少数民族流动人口这一特殊群体在城市生活中的具体状况以及在其流入城市后对民族关系产生的主要影响等方面进行研究,主要落脚点是在权益保障方面.已有的这些研究为认识和解决城市民族工作和少数民族人口管理问题打下了很好的基础,但相对于问题本身的复杂性和重要性而言,现有的研究总的来看还是比较薄弱,深入系统的研究尚不多见.笔者认为,实际上,我国城市少数民族流动人口政府管理呈现碎片化的特点,应该在充分认识这一问题的前提下,寻找一种整体性管理与服务的模式与机制.
二、城市少数民族流动人口管理体系的碎片化难题
与一般意义上的流动人口相比,少数民族流动人口不仅意味着人口的城乡流动和人口转移,也对城市民族关系的发展具有重要影响.城市少数民族流动人口管理具有一定的特殊性.它既是城市管理问题,也是政治问题,民族性因素特征凸显.它的社会管理难度也较大.少数民族流动人口相较于一般流动人口更容易被识别,会给城市居民带来一种陌生感.当发生一些不和谐的因素时,这一群体相对容易受到排斥.进入城市之后,大多数的少数民族流动人口处于社会边缘地带,短期性的工作、不稳定的居住、不确定的人际往来、随意的流动,种种现实处境交织在一起,进一步加大了城市管理的难度.来自全国各地的少数民族流动人口,在民族文化背景、语言习俗、生活方式以及思维方式等方面也存在着很大差异.城市的管理者以及居民在民族知识以及民族政策的认识方面相对比较欠缺,且其制定与执行政策的能力水平有限,常常会出现一些“不愿管、不敢管、不会管”的尴尬局面,或者是采用“关门主义”的态度,亦或实施挤压策略.上述种种,无疑加大了城市对少数民族流动人口管理的难度.城市在不断发展的过程中,内部充斥着传统与现代、同质与异质、城市与乡村的文化冲突.作为被管理者,少数民族流动人口在适应和融入城市生活的过程中存在一定的困难；作为管理者,城市政府也在此特殊过程中面临着碎片化的难题,具体表现在：
1.条块矛盾、部门分割的难题
城市少数民族流动人口的管理是一项综合性事务,要综合各部门的力量才能履行好职责.但是政府管理部门的设置是要履行专业职责,是按照专业分工来划分的,这些部门各有自己应该履行的职责与业务分工,不可能兼顾综合管理职能,从而出现了行政体制上条块分割、各自为政的现象.具体而言,少数民族流动人口兼具流动人口和少数民族双重身份,城市少数民族流动人口管理涉及的部门是多方面的.从普通的人口管理角度来看,、、人社、教育、卫生计划生育、工商、税务等一系列部门都需要各自承担对城市少数民族流动人口的管理职能.但是从民族这一因素考虑,民族宗教事务又归属于统战、民族事务等部门管理[2].这就导致了各部门职责划分不明确,管理主体不明确的现象.在遇到少数民族流动人口问题时,一些部门经常以治理主体不明确为由回避民族宗教问题,相互推诿“踢皮球”,尽可能少地承担责任.
以北京市为例,其主要城市流动人口管理部门有：流动人口管理办公室、城市管理综合行政执法单位、门、社会建设局等；有关民族宗教管理部门有：统战部、民族事务委员会等；有关服务部门有：人力资源和社保单位、计划生育办公室、卫生部门、民政部门等；有关维稳部门有：信访办、维稳办等.由于部门众多,遇到问题难以达成统一意见.例如,有的部门认为,少数民族流动人口作为流动人口的一部分,理论上应该由流动人口管理办公室来负责.但是,流动人口管理办公室的工作人员认为,作为政法系统下的一个常设临时机构,流管办旨在管理和服务于全市的流动人口及其房屋出租等事项,其主要职责在于研究制定相关政策,协调指导有关工作.北京市流管办的日常管理工作本来就十分艰巨,机构内部的工作人员数量虽少,但任务却很重,如果再把城市少数民族流动人口所引发的社会管理问题让其统一协调和关注,流管办是不具备这个能力的[3].以小见大,从中可以发现,城市少数民族流动人口管理主体明显缺位,遇到事情不能明确应该由谁统一管理,不能及时处理,管理处于混乱状态.政府内部管理主体繁多,缺乏有效的沟通与协调；政出多门,难以形成统一的管理标准,影响管理的质量；多头共同管理,必定会造成管理上的盲区与漏洞.
2.高社会流动对属地化城市管理的挑战
中国长期以来施行的是属地化管理体制,规定地方政府负有对户籍人口进行管理的事权责任.在户籍制度下,地方政府需要对当地的户籍人口承担相应的责任,并以行政管辖区域为界进行社会管理.以上均是属地化管理制度的基本特征[4].以户籍制度为基础,属地化管理主要适用于人口流动相对缓慢甚至是相对静态的社会.当静态的社会被打破,人们处在一个高流动的社会之中时,大量的人口流动必然会对流入地城市政府的管理带来挑战.进入高流动社会后,人们离开户籍地谋生,政府的管理也由户籍地转移到居住地,流入地政府负责对其进行管理,但是却并未考虑对管理方式进行调整.依照计划经济下的管理思路,目前我国城市管理依然采用防范型的管理模式,即以门为主,自上而下地进行管理.这种模式对外来人口管理较多、服务较少,过分侧重于治安防范.随着时代的不断发展,相对陈旧的管理模式已经不能再适应社会形势的变化,逐渐暴露出一系列不足.
具体来说,目前我国城市少数民族流动人口政府管理体制依旧存在如下问题：在管理方式方面,主要依靠行政管理,城市民族工作的法律依据不健全,离真正的依法行政相差较远.以1993年颁布的《城市民族工作条例》为例,作为我国城市民族工作的第一部行政法规,它更多地侧重于为全国的城市民族工作提供原则依据,力度不是很强,并且在很多城市还缺乏相应的便于操作的实施办法.另外,生活在民族自治区域的少数民族群体可以有《民族区域自治法》作为制度性保障,但是流入城市的少数民族群体以及城市外的散居少数民族群体却没有专门的法律作为保障机制,当这类群体的权利受到侵害、利益未得到保障时往往无权可维、无法可依.在管理措施方面,城市管理更多地是从自身角度出发,侧重于防范而非服务型.不同的管理部门之间,总是会存在着一定的利益摩擦,多头管理也造成了管理分散的局面.流动人口与城市人口之间也存在着利益冲突,两者在社会保障、权益保护、生活水平以及社会地位方面有着较大的差别.在管理思路方面,城市还是沿袭了计划经济体制下的一套办法,即“谁主管,谁负责；谁聘用,谁负责；谁容留,谁负责”.此类防范型管理主要侧重于治安整治,甚至还过分依靠收费来代替管理,缺少服务理念,缺少对流动人口需求的理解与交流.原来传统流动人口的管理模式已经不能再适应市场化背景下人口大量流动的管理需求,流动性社会对封闭性防范治理模式提出了严峻的挑战.总之,现代化的发展挑战了既有的以国家为单位的治理秩序,大规模的社会流动对现有的治理体系造成了巨大冲击.
3.未能有效地提供民族公共服务
随着城市化的不断发展,少数民族人口涌进城市,在寻找自身发展机会的同时,也为城市的经济建设贡献着一己之力.与此同时,作为流入地的政府,也需要为其提供医疗、教育、卫生、就业、住房等一系列公共服务.基于语言习俗、宗教信仰等民族特性,少数民族流动人口兼具了流动人口和少数民族的双重身份,除了需要满足其作为流动人口的共性需求外,还需要满足少数民族群体的特殊需求.但是在维稳的考量和城市民族工作资源有限的情况下,政府单一的管理手段却在一定程度上忽略了少数民族流动人口需求多样化的特点,缺少一种人文亲和力.这使得少数民族流动人口群体更加“抱团”发展,形成相对封闭的社会网络和原子化、内卷化的状态.
在属地化管理体制下,流入地政府所能提供的公共产品资源是以行政区划和户籍人口为基础的,是有限的,无法随着流动人口规模的增加而增加.此种情况较为明显地反映在少数民族流动人口的子女教育问题上.少数民族流动人口的子女随着父母不断漂泊,始终处于流入地与流出地政府的管理盲区.由于没有当地的城市户口,且受困于二元户籍制度下教育与户籍挂钩的处境,少数民族流动人口子女接受义务教育的权利受到了一定程度的限制[5].况且,少数民族又是一个与一般流动人口迥异的特殊群体,其子女不仅面临着上学难的问题,他们的民族语言特色也在不断弱化.大多数的学龄儿童随着父母不断流动,基本上都是在流入地的汉族学校学习,渐渐与自己的民族语言文化远离甚至处于一种完全隔绝的状态,专门针对不同少数民族子女教育的学校少之又少,其民族特点也在不断地淡化.
在城市的适应过程中,少数民族流动人口的需求具有一定的特殊性和多样性.一些拥有固定民族风俗和宗教信仰的少数民族群体,在城市生活中需要有相应的条件,如,信仰伊斯兰教的民族从饮食上需要清真食品,从信仰上需要清真寺,从丧葬上需要专门的土葬墓地[6]；藏族、苗族、维吾尔族等流动人口,主要是靠出售本地区特产以及民族工艺品为生,因此需要城市为他们提供相对稳定的经营场地或者固定摊位；回族人主要以经营食品销售为生,他们需要解决的是出租场地、办理营业手续等问题[7].但是从深层次的财力、用地等公共行政资源来看,城市政府要按照原来以户籍人口为基数所给定的资源,去满足少数民族流动人口多样化的公共需求,具有一定的难度.
三、整体性政府理论及优化路径
鉴于少数民族流动人口政府管理的碎片化现实困境,我们亟需另辟蹊径,寻找碎片化背景下的一种尽可能良善的治理之道.在这方面,“整体性政府”理论及其在中国某些城市管理中的实践经验,或许可以给我们一些有益的启示.20世纪90年代中后期,继新公共管理改革之后,西方国家的政府改革运动出现了一种新趋势,“整体性政府”理论应运而生.它主要针对传统公共管理和新公共管理中出现的部门主义、视野狭隘、各自为政等碎片化问题,侧重于提出一种整体主义的理论方法,试图通过横向与纵向的协调来实现政府治理的整体利益[8].在实践中,整体性政府要求政府各部门之间、层级政府之间、跨地域政府之间、以及政府与社会之间划清职能边界,完善职责体系,推进机构整合,加强协同机制,为社会大众提供优质高效的社会公共服务.借鉴整体性政府的理论分析框架,创新城市少数民族流动人口的管理机制,可以从以下三个方面着手.
1.推动跨部门整合,注重不同层级政府之间的合作
整体性政府理论的运用实践已经在各地陆陆续续展开,促进了少数民族流动人口政府管理模式从防范型向综合型服务管理的转变.一些地方的政府部门已经开始了由政府部门管理向政府部门综合管理的转变,其主要采取了以下措施：一是设立常设机构,建立综合信息平台,通过某一机构牵头（如人口计生委或发改委）来协调相关政府的职能工作.浙江嘉兴市和慈溪市就设立了专业协调型的新居民事务管理局,负责指挥协调流动人口的服务管理工作；二是成立流动人口管理办公室.如,上海市闸北区积极整合、劳动、计划生育等多个部门的人口信息资源,统一数据标准和管理方式,建立了包含少数民族在内的流动人口综合管理系统,力图集居住、就业、治安、计划生育、社会保险、疾病预防等功能于一体,满足少数民族多样化的需求.三是以“大人口”观念统筹管理和服务.如,无锡市按照“大人口”的观念,强化市人口计生委的人口指导规划职能,增挂“人口管理服务委员会”的牌子,增设信息管理处以便综合协调.这有利于当地市级政府进一步承担全市人口综合管理与服务、人口发展规划、政策研究等重要职能,实行人口统筹服务[9].在带头机构的牵头之下,建立多部门参与的联动机制,发挥信息技术的优势,实现部门之间信息互通、资源共享,有助于政府治理从条块分割向跨部门整合转变.
此外,跨部门整合还可以依据大数据、网格化等治理理念,建立在线服务管理平台,促进不同部门、不同利益主体以及支离破碎的工作内容的整合,打破政府内部机构的藩篱.如,确定市级政府为在线服务管理平台建设的主导力量,把社区划分为不同的责任单元和网格,进一步整合各个职能部门的责任,在各利益部门主体间进行沟通和协调,为少数民族流动人口提供跨部门二十四小时在线管理服务,满足他们多样化的社会需求.当出现问题时,网络系统可以准确定位,并且及时自动联系各个部门进行应急处理,部门之间互相推诿责任的难题.宜昌市实行了网格化管理,建立了民族宗教事务网格化管理信息系统,根据工作的需要,能够在空间地图上查询或统计任意区域的流动人口情况,不断跟进管理与服务,力图实现城市内部民族事务基本信息的无缝对接,大力促进流动人口的管理由粗放型向精细化的转变.
2.转变属地管理观念,加强流入地与流出地跨地域联动管理
在属地化管理体制下,防范型管理模式一直占据主导地位,传统少数民族流动人口的管理逻辑也是以维护社会治安、控制人口规模为主,但这也是在问题情况下被迫采取的一种被动应对式的管理模式.以防范型为主的单一型管理模式,会给社会带来消极负面的影响,同时也增强了少数民族流动人口在城市生活中的“浮萍一族”“边缘人”“城市过客”之感.传统的管理手段已经无法适应社会的发展,对少数民族流动人口进行管理需要转换政府管理观念,变被动防范型为主动服务型,寓管理于服务,以服务促进管理,从“以人为本”的理念出发,遵循民族平等的观念,对城市少数民族流动人口进行管理和服务.如,2017年新修订的《广东省流动人口服务管理条例》在贯彻落实《居住证暂行条例》的基础上,结合近年来广东省关于流动人口管理服务工作的丰富经验,首次将“以人为本、便民高效”的理念写进流动人口管理服务工作的总体性原则,同时也落实在了详细的条文规定中,这展现了广东省政府对城市流动人口从“管理”到“服务”的转变[10].开展新的管理还需要转变方式,综合运用经济、政治、文化、法制等多种手段,实现管理和保障相结合.
2014 年,召开民族工作会议指出,城市民族工作要以做好少数民族流动人口服务管理为重点,关键要抓住流入地和流出地的两头对接.大部分少数民族流动人口希望在城市中获得发展,但是由于属地化管理现实体制的限制,发展机会十分有限.要想做好城市少数民族流动人口的管理工作,需要加强人口流出地与流入地政府之间的协调与合作,提高工作效率.具体做法为,流入地城市可以将少数民族流动人口的管理纳入绩效考核之中,尽可能地保障流入人口享有与城市户籍人口均等的基本公共服务；流出地、流经地也不能完全不管,要强化对流出人口的管理责任,可以在源头上开展相关政策的教育工作,还可以通过农村剩余劳动力定向转移、产业对接、精准扶贫等多种途径,促进信息共享,同步联动,促进跨地域的协作发展,努力实现互利共赢.
3.促进政府和社会合作,提供优质高效的公共服务
依据民族工作会议精神,“无论是修订完善已有的政策还是研究出台的新政策,要逐步更针对特定地区、特殊问题、特别事项,尽可能地减少同一地区中民族之间的公共服务政策差异.”[11]（P19）2017年,、国务院印发了《关于依法治理民族事务促进民族团结的意见》,主要内容为：在立法方面,积极研究《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》的修订工作,不断完善少数民族语言文化保护与传承,民族食品、医药、特需商品贸易,少数民族殡葬礼仪等方面的法律法规,加强对现行法律法规的审查和监督；在执法方面,准确识别涉及民族的问题；在司法方面,加快双语法官的培养[12].城市需要借助法律法规来拓展民族工作,将满足少数民族流动人口的需求作为一项基本指标纳入城市民族工作计划和范围中去.在法律法规的强制力量之下,我们必须尊重其规训的作用,大力促进将少数民族流动人口纳入到和其他城市居民平等的同一利益分配体系之中,从促进公共服务均等化出发,为城市少数民族流动人口提供公平均等的服务,努力实现民族平等,真正做到一视同仁.
此外,城市政府开展管理工作,不仅要依靠城市各个职能部门的力量,还需要动员社会力量参与管理,加强合作.如,在为少数民族提供公共服务时,也可以鼓励市场的参与,吸引用工单位、私营企业等市场主体参与服务管理,通过定向招工、技能委培等多种方式与企业签订协议,将就业、住房、医疗、养老等多种需要政府承担的公共服务项目成本分摊到市场化的运行过程中,此外,还可以依托少数民族流动人口聚集的社区开展民族工作,向外来少数民族的居住生活区域延伸,利用基层优势和社区资源提供细化、精准的社会服务,聚焦并解决实际问题,进一步加强少数民族流动人口对流入城市的认同感和归属感,帮助其更好地融入城市生活.另外,还可以依靠宗教组织、少数民族社会团体以及个体自身的力量进行管理,利用其原有的民族习俗和规范来督促民族内部成员遵守社会规范秩序,促进城市的稳定与发展.
四、小结
总的来说,因流动人口数量增大和流动性增强而引发的问题都呈现着碎片化的特征.城市少数民族流动人口的管理问题,具有很强的特殊性.无论是政府系统内部的条块矛盾,还是外部高流动社会对属地化管理体制的冲击以及民族公共服务的缺失,都加剧了管理碎片化问题,进而阻碍整体性政府理论在城市民族管理问题中发挥作用.解决问题,需要从整体性政府理论出发,探究创新机制,推动跨部门整合,转变属地化管理观念,加强跨地域联动,促进政府与社会合作,提供优质公共服务,为漂移的人口碎片找到一个合适的着陆点.
创新研究论文参考资料：
汇总:该文是一篇关于对不知道怎么写机制创新和流动人口和少数民族论文范文课题研究的大学硕士、创新研究本科毕业论文创新研究论文开题报告范文和文献综述及职称论文的作为参考文献资料。
