原创《面向自然资源统一管理的空间规划指标体系构建》
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摘 要：系统梳理当前空间性规划指标体系多头制定、自成体系、内容交叉、互不衔接等矛盾冲突.结合自然资源统一管理的内涵要求,促进实现资源管理和空间管理的一体化,以资源统一管理、空间统一管控和要素系统治理为主要框架内容,构建统一完善的空间规划指标体系.
关键词：自然资源；统一管理；空间规划；指标体系
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2018.04.010
指标体系指由若干个相互联系的统计指标所组成的有机体,构建指标体系是对总体抽象目标的量化分解,便于事物发展全过程的监控、评价、调整和完善.作为规划的一个重要组成部分,指标体系一方面是落实目标、战略和任务,指导规划实施的重要抓手,另一方面又是规划评估、实施监督及动态维护的重要工具.根据不同的规划对象和作用,国家层面主要的空间性规划,包括《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》《全国国土规划纲要（2016～2030年）》《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》《全国林地保护利用规划纲要（2010～2020年）》等分别构建了不同的规划指标体系.
从20世纪80年代至今,我国城市的发展观经历了由单一到全面、由片面到完整的发展过程,经历了经济增长的发展观、“经济增长+社会变革”的发展观和以人为中心的综合发展观三个阶段,主要空间性规划的指标体系（以城市总体规划为主）也逐渐由地区生产总值等关注经济发展的指标体系,逐步演变为注重资源节约、环境保护的可持续发展和以人为中心综合发展的指标体系.从各类空间规划指标体系的综合研究情况看,历史上关于如何构建适应新变化、新要求的指标体系,研究成果已十分丰富,如针对城市总体规划的指标体系,[1-4]面向生态环境保护和生态城市建设的指标体系等,[5-7]重点探讨指标体系构建的原则、思路和技术方法等.基于生态文明体制改革和“多规合一”背景,构建统一指标体系的研究仍主要集中在发现矛盾和问题的层次上,[8-9]有以国土资源为主要研究对象构建规划指标体系的研究,[10]也有以承载力为先导探索构建“多规合一”的指标体系,[11]但对于统一自然资源管理、统一空间规划体系等新背景、新形势下的空间规划如何构建统一指标体系的研究鲜有.
一、当前空间性规划指标体系
现行规划体系存在部门职责交叉重复、空间性规划重叠冲突等问题,在设置不同主题指标体系基础上,各类空间性规划之间也存在指标体系多头制定、自成体系、内容交叉、互不衔接等矛盾冲突,是“规划打架”的主要表现之一.
（一）指标体系类型多样
为适应多类型发展目标和宏观政策的落实,满足不同部门的管理考核需要,当前空间性规划指标体系门类多样,包括主体功能区规划指标体系、城市总体规划指标体系、土地利用总体规划指标体系、林地保护规划指标体系、生态环境保护规划等.指标体系的内容一般由各职能部门确定,主要服务于相关部门行政管理需要,代表着部门的核心管控体系和绩效内容.如国家主体功能区规划指标体系主要包括开发强度、城市空间比重、农村居民点、耕地保有量、林地保有量、森林覆盖率等主要指标类型,是控制国土开发秩序的框架性安排；全国国土规划纲要围绕国土开发、保护和整治,提出耕地保有量、用水总量、国土开发强度、新增治理水土流失面积等规划指标；土地利用总体规划指标体系是实施一级土地发展权管控的资源计划配置,[12]主要包括耕地、基本农田、建设用地、城乡建设用地、新增建设用地及其占用耕地等.
（二）主要指标交叉重复
在同一城乡全域范围内,往往有着不同层级的规划管理部门,他们掌握不同范围和不同层次的规划事权,因各自职能和理解的差异,常常出现规划缺位、越位、错位的现象.[ 1 3 ]因此,空间性规划指标体系中存在较多的重复性或相似性的指标,如国家层面的主体功能区规划、全国国土规划纲要、“十三五”生态环境保护规划有共同指标森林覆盖率,主体功能区规划、全国国土规划纲要、全国土地利用总体规划纲要有共同指标耕地保有量,开发强度、林地保有量、森林覆盖率等指标内容也存在交叉和重叠.指标体系交叉重复的根本原因在于部门间事权重叠,涉及国家需要进行空间管控、资源管控的宏观规划均将耕地保有量、森林覆盖率、开发强度等作为规划的核心管控指标.
（三）指标数值冲突矛盾
国家主要空间性规划对于相同的规划指标基本能确保指标数值一致,但城市的主要空间性规划除了规划指标存在交叉重复,指标数值也普遍存在冲突矛盾.主要原因是城市的不同规划指标采用的口径或数据来源有差异,有些规划指标通过自行研究确定,部分指标来自上级层次规划的下达,如耕地和基本农田保护面积等,有些指标直接引用国家一定时期内的规范化要求.不同规划由于规划编制主体不同,规划管控目标差异,规划技术路线不同,由此导致指标间出现难以衔接一致的情况.
（四）空间管控指标较少
无论是国家综合性的主体功能区规划、国土规划,还是代表地方的城市总体规划,规划的空间性、资源性内容较少,常见指标大多为开发强度、森林覆盖率、耕地保有量等,但和经济社会发展、生态环境保护相关的建设用地规模、永久基本农田等指标基本未能纳入总体管控要求,尤其是保障国家能源资源和生态环境安全、倒逼发展质量和效益提升的表征资源环境承载的相关指标系统考虑不足,涉及空间发展、空间治理无据可依.
二、新时代自然资源统一管理的内涵要求
党的十九届三中全会审议通过、第十三届全国人民代表大会审议批准国务院机构改革方案,同意设立中华人民共和国自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,对自然资源开发利用和保护进行监管,建立空间规划体系并监督实施.完善空间规划体系、推进系统治理是自然资源统一管理的基础和要求,新时代自然资源统一管理重点体现在落实生态文明、统一管控体系、推进系统治理等方面.
（一）总体要求是落实生态文明
自然资源在生态保护建设中具有源头和核心作用.早在2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》提出：要“按照所有者和监管者分开和一件事情由一个部门负责的原则,整合分散的全民所有自然资源资产所有者职责,组建对全民所有的矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、滩涂等各类自然资源统一行使所有权的机构”.统一自然资源管理必须尊重自然、顺应自然、保护自然,必须保护好及合理开发利用好自然资源,必须深刻把握生态系统的整体性、系统性及其内在规律.自然资源统一管理是落实生态文明理念、推进生态文明建设的应有之义.
（二）重点内容是统一管控体系
自然资源管理改革的关键目标是统一行使所有国土空间“多规合一”和用途管制,包括统一规划体系、统一功能分区、统一管控体系和统一用途管制.[14]由于部门职责交叉重复、部门规划自成体系导致空间性规划重叠冲突、缺乏衔接,由此导致开发管理混乱、土地资源浪费、建设成本增加、生态用地蚕食、环境保护失控等诸多问题,需构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系,统一完善国土空间规划管控体系和统一的国土空间用途管制体系,着力解决自然资源和生态环境保护不力、开发利用粗放、监管不利的局面.
（三）实施抓手是系统修复治理
解决改革开放40年以来自然资源开发利用中的普遍问题,按照山、水、林、田、湖是一个生命共同体的理念,对长期以来国土空间开发导致的陆地海洋、山上山下、地上地下、自然生态等损毁要素进行整体保护、系统修复、综合治理,增强生态系统自我调节、自我修补、自我平衡能力,维护生态平衡和持久生产力.系统修复治理是要改变原有各管理部门只顾及部门事权范围事项,将各类自然资源、生态资源纳入统一治理的框架之中,改变原有顾此失彼、造成系统性生态损伤的不利局面.
三、自然资源统一管理的指标体系
（一）指标体系设置原则
根据自然资源统一管理的内涵要求,重点突出“资源管理”和“空间管控”,充分体现系统治理和空间结构优化的要求,全方位引导自然资源和国土空间的合理开发与有效保护.
1.加强资源开发利用管理
依据社会经济发展水平、产业结构和布局、资源禀赋和环境质量改善要求等因素,设置资源管控总量指标,对水、土地等战略性资源消耗总量实施管控,严守资源消耗上限,强化资源消耗总量管控与消耗强度管理的协同.根据自然资源统一管理的内涵要求,涉及空间的自然资源主要包括土地、矿产、海域海岛、水、森林、草原等.结合空间规划的目标要求,严守资源消耗上限,重点确定水总量控制目标和建设占用耕地、城乡建设用地总量控制等指标.划定资源保护红线,重点落实国家最严格的耕地保护制度和生态保护制度,设定耕地保有量、林地保有量、基本草原面积、湿地保护面积等指标.提升资源利用效率,设定单位G D P能耗下降、单位G D P水耗下降、单位G D P地耗下降等指标.
2.强化空间统筹与管控
在统一空间规划体系背景下,规划指标体系的设置应以空间管控为重点,将“三区三线”“开发强度”“用地规模”等空间管控指标作为空间规划最核心的管控指标,改革现行规划体系中社会经济发展与空间发展相互脱节的问题,强化各类指标的空间观念.空间表征属性主要包括空间格局优化、空间开发强度、空间利用效率等内涵要求.根据空间管控与空间治理的目标与内涵要求,设定三类空间比例、城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田、开发强度（包括国土空间开发强度及三类空间各自的开发强度）、单位建设用地G D P产出等指标（表1）.
3.落实系统治理要求
落实总书记“要用系统论的思想方法看待问题,生态系统是一个有机生命躯体,应该统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林”,将自然资源管理和空间治理优化一体化,真正贯彻落实“统筹山、水、林、田、湖、草系统治理的整体系统观”,提升空间治理能力,设定重要江河湖泊水功能区水质达标率、新增水土流失治理面积、新增沙化土地治理面积、建设用地复垦面积、矿山废弃地复垦率等指标.
4.充分衔接当前空间性规划
现行空间性规划设置的指标体系代表了部门进行空间管控的核心,面向自然资源统一管理的指标体系设置应充分衔接当前的空间性规划（表2）.在具体指标的选择上,应充分考虑与国家当前各类空间性确定的指标体系协调衔接,吸收主体功能区规划、国土规划、土地利用规划和环境保护规划等的核心管控指标,充分反映国土空间开发、保护、整治要求,管控一级土地发展权,以及统筹城乡土地整治,促进国土空间合理开发与有效保护的全方位、精细化落实.与当前空间性规划衔接,应继承开发强度、耕地保有量、林地保有量、森林覆盖率、湿地保护面积、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地、重要江河湖泊水功能区水质达标率、新增治理水土流失面积、新增沙化土地治理面积、自然岸线保有率等指标.
5.便于实施管理和监督考核
作为规划评估、实施监督及动态维护的重要工具,规划指标体系的设置需考虑指标的连续性与方便测度,要便于实施管理和监督考核.一是选择的指标是最具代表性的,代表了自然资源管理、空间管控及系统治理的核心要求,指标的监控实施有助于自然资源和生态环境的逐步完善、优化发展；二是选择的指标是可量化的,现状值和目标值能动态连续对照,便于规划实施的动态考核评价；三是选择的指标应兼具刚性与弹性,期望达到的目标值设置为预期性指标,必须坚守的底线设置为约束性指标.
（二）指标体系设置
遵循上述原则,面向自然资源统一管理的空间规划指标体系应着重围绕生态文明理念,重点突出资源管理和空间管控的要求,体现自然资源和生态环境的系统治理要求,搭建“分目标—路径—指标”体系结构,面向统一的部门事权,构建统一完善的空间规划指标体系.
作为空间规划目标的具体化,面向自然资源统一管理的空间规划指标包括资源统一管理、空间统一管控和要素系统治理,充分体现了资源管理和空间管理的一体化.同时,指标体系亦是规划评估、实施监督的重要参考,可统一纳入部门绩效考核,以预期性指标的落实和约束性指标的控制为考核目标,设立考核评价的内容、程序、评分标准及奖惩规则,促进指标体系从抽象数据进入实施路径,实现绩效评估的精细化管理.此外,自然资源统一管理还包括自然资源的资产管理和自然资源的督查监管,面向自然资源统一管理的空间规划指标体系有待进一步完善,需要对自然资源资产评估、自然资源资产处理机制、自然资源增值收益分配、自然资源统一构建监测、自然资源集约节约评价、自然资源资产离任审计等自然资源管理内容进一步研究,设定合理的指标,并纳入到空间规划指标体系中.
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■责任编辑：王明洲
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