原创《保障和方向对《公共文化服务保障法》社会力量参和公共文化服务条款的解读》
该文是关于公共文化方面论文怎么写与方向和公共文化服务保障法和《公共文化服务保障法》有关参考文献格式范文。
周余姣
摘 要 《公共文化服务保障法》有关社会力量参与公共文化服务的条款进一步明确了政府鼓励社会力量参与公共文化服务的方针政策.这些条款确定了社会力量参与公共文化服务的合法性,并在参与模式上给出导向性的意见.《公共文化服务保障法》的颁布实施将推动社会力量参与公共文化服务：在参与主体上,培育文化类社会组织；在供给模式上,鼓励多元服务；在服务类型上,推进政府购买；在参与辅助力量上,规范文化志愿服务.
关键词 社会力量 公共文化服务 公共文化服务保障法
引用本文格式 周余姣. 保障与方向——对《公共文化服务保障法》社会力量参与公共文化服务条款的解读[J]. 图书馆论坛,2017（6）：27-31.
A Guideline for the Social Forces to Participate in Public Cultural Services
——An Interpretation of the Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China
ZHOU Yu-jiao
Abstract Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China had been recently promulgated. Some relevant legal provisions on the social forces participating in public cultural services he been clarified. During the past years,the government has been encouraging and helping social forces to participate in public cultural service. The Law endows the legitimacy and effectiveness of social forces’s participation in public cultural services and presents guidelines for the practice. The promulgation of the Law will impact the social participation in public cultural services in several aspects,such as cultivating the cultural social organizations；providing abundant cultural resources and products；promoting the government purchasing service；specifying the voluntary cultural service.
Keywords social forces；public cultural service；Public Cultural Service Guarantee Law of the People’s Republic of China
2017年3月1日,被誉为“关乎民生幸福指数”的《公共文化服务保障法》(以下简称《保障法》)实施引起强烈反响.《保障法》多个条款涉及社会力量参与公共文化服务,为社会力量参与公共文化服务提供了法律保障.本文解读这些条款,并探讨社会力量参与公共文化服务的未来方向.
1 社会力量参与公共文化服务的政策演进
社会力量是指政府机关和下属文化事业单位以外的组织和个人,主要包括：一是隶属第二部门,如公有制企业、私营企业、混合所有制企业；二是隶属第三部门,如专门从事非营利性活动的政府以外的所有组织；三是其他公益单位,即除政府机关和文化事业单位外的公益单位,如学校、敬老院,虽为公共部门,但不直接承担公共文化职能[1].与之类似的名称是“民间力量”,一般而言,社会力量的涵义较民间力量更广泛.
2007年颁布的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》要求公共文化服务体系建设“坚持以政府为主导、鼓励社会力量积极参与”“完善相关管理制度,简化审批登记手续,积极引导社会力量以兴办实体、赞助活动、免费提供设施等多种形式参与公共文化服务.支持境内各类文化基金会和文化投资公司参与公共文化服务.支持民间公益性文化机构的发展,鼓励民间开办博物馆、图书馆等,促进公共文化服务方式的多元化、社会化”“形成以政府投入为主的、社会力量积极参与的稳定的公共文化服务投入机制”.这些规定为社会力量参与公共文化服务清除了障碍,并提供了具体的指导.2011年十七届六中全会提出“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”的准则.2015年1月出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》鼓励和引导社会力量参与公共文化服务体系建设.在历年的全国上,一些代表和委员提交了引导和鼓励社会力量参与公共文化服务的提案,引起了重视.
社会力量参与公共文化建设在得到国家层面的政策认可和支持的同时,地方层面则积极探索.例如,2015年7月江苏省无锡市颁布《鼓励和引导社会参与公共文化服务实施办法》,随后艾迪讯电子科技有限公司参与无锡新区图书馆的管理.同样在2015年7月,深圳市福田区颁布《福田区委、福田区人民政府关于鼓励社会力量参与公共文化建设的若干意见》,福田区公共文化建设形成了“1+1+N”模式[2].
国家层面和地方层面的政策演进和探索为社会力量参与公共文化服务进入《保障法》奠定了基础.而政策上升为法律规范,必将推动社会力量规范地参与公共文化服务,并提供相应的保障.
2 《保障法》对社会力量参与公共文化服务的保障
2.1 确定社会力量参与公共文化服务的合法性
《保障法》第2条指出：“本法所称的公共文化服务,是指由政府主导、社会力量参与,以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务.”“政府主导、社会力量参与”既明确了政府的主体责任,保证广覆盖、兜底线、保基本的根本要求,又体现了多层次、可持续的发展特点,为社会力量参与公共文化服务预留了充分的空间.关于这一点,图书馆界早就形成了共识.程焕调公共图书馆是各级政府义不容辞的责任和神圣使命[3].王子舟提出完善公共文化服务必须明确两个要点：明确公民享受国家的基本公共文化服务是公民的基本权利,并依此制定出最低标准.要求公共文化的所有提供者,包括边远地区与贫困地区的服务提供者都尽可能地达到该标准.明确政府是公共文化服务的主要供给者,这是政府的基本责任.尤其是在城市,要将这种责任的履行作为考核政府绩效的基本条件之一.不能因为国家鼓励、提倡民间力量参与图书馆事业的发展,各级政府就推卸自身应承担的基本责任.因为政府是提供公共文化服务的主体,民间力量只是起补充作用[4].可见《保障法》的这一规定有着深刻的学理依据.
“以满足公民基本文化需求为主要目的”的规定指向明确,凸显制度设计的普惠性.在构建现代公共文化服务体系应处理好的若干关系中,首要的关系就是处理好“基本与非基本”的关系,这是因为基本公共文化服务由政府主导,受财政保障,免费或低价,而非基本公共文化服务由市场配置,社会参与,政府引导[5].为此,政府须保证公民享有最基本的公共文化服务.至于超出基本文化需求的部分,一般由公民自行解决,但鼓励文化服务单位实行优惠价.《保障法》第29条就规定：“国家鼓励经营性文化单位提供免费或者优惠的公共文化产品和文化活动.”
《保障法》第2条的规定确立了社会力量参与公共文化服务的合法性.事实上,公共文化服务体系建设一开始就确立了引导和鼓励社会力量参与的原则.在构建现代公共文化服务体系的过程中,政府、市场、社会缺一不可,政府的作用是保基本、促公平；市场用来提供多样化的产品和服务；社会则在于激发各社会主体参与公共文化服务的积极性,创造共建共荣的良好社会环境.
2.2 明确导向
如何体现国家对社会力量参与公共文化服务的扶持和鼓励态度？《保障法》除给予了原则性规定,还明确了参与的导向.
(1)表彰与奖励.《保障法》第13条规定：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织参与公共文化服务.对在公共文化服务中作出突出贡献的公民、法人和其他组织,依法给予表彰和奖励.”对作出突出贡献的公民、法人和其他组织予以表彰和奖励早有先例.比如,因热心慈善公益事业,李嘉诚、邵逸夫分别被民政部授予“中华慈善奖”中的“终身荣誉奖”和“终身成就奖”；石景宜被誉为“赠书大王”“一代书使”“功在文化的人杰”,被北京大学授予“北京大学名誉博士”.国家循此方式,对在公共文化服务中作出突出贡献的公民、法人和其他组织给予表彰和奖励,无疑会激励社会力量参与公共文化建设.
(2)指导与支持.《保障法》第37条规定：“国家鼓励公动参与公共文化服务,自主开展健康文明的群众性文化体育活动；地方各级人民政府应当给予必要的指导、支持和帮助.”地方政府在社会力量参与公共文化建设方面可提供的指导、支持和帮助体现在：在专业支持方面,地方政府可聘请行业组织进行指导、支持和帮助,以提升社会力量参与公共文化服务的水平；地方政府应支持社会力量通过设立基金会、独立兴办文化实体、自主参与、捐赠赞助公益文化活动、参与政府购买服务、民办公助等形式参与公共文化建设,甚至通过“民享政补”的方式扶持社会力量参与公共文化建设.而吴理财等认为,依据政府与社会力量在多元主体合作服务网络中的联结方式以及各自的角色,社会力量参与公共文化服务一般有政策引导型、公私合作型和群众自主型等参与模式[6],这些模式要取得成功,都有赖于地方政府的引导和支持.
(3)资金投入引导.社会力量参与公共文化服务涉及鼓励社会资本进入、对捐赠的引导以及鼓励设立公共文化服务基金.当前社会资本活跃,有效引导它们投入公共文化服务势在必行.《保障法》第48条规定：“国家鼓励社会资本依法投入公共文化服务,拓宽公共文化服务资金来源渠道.”在吸引社会资本进入公共文化领域方面,国家已出台《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》,力推政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,PPP)模式.近年部分地区积极推动社会资本参与公共文化事业,取得了一定的经验.比如,浙江景宁采用“文化项目申报答辩制”形式,对社会力量参与的项目进行补助[7].在捐赠方面,《保障法》第50条规定：“公民、法人和其他组织通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门,捐赠财产用于公共文化服务的,依法享受税收优惠.国家鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金,专门用于公共文化服务.”经过改革开放30多年的发展,我国民间财富数额巨大,但参与公共文化服务的捐赠不及欧美,与捐赠不能享受税收优惠有一定的关系；要让更多捐赠出现在公共文化领域,根据《保障法》的规定调整政策并进行宣传,则是应当加强的工作.
综上,《保障法》中有关政府指导、支持和帮助民间力量参与公共文化建设的条款将引导社会力量参与公共文化服务,推动政府从“办文化”到“管文化”的职能转变.事实上,近年国家公共文化服务体系示范区(项目)的创建就已实行“以奖代补”政策,取得了良好的效果[8].就图书馆事业而言,王子舟提出,应走官办民助与民办官助相结合的道路,即城市公共图书馆侧重走官办民助道路,广大农村以及乡镇街道、社区侧重走民办官助的道路[9].在《保障法》相关规定的助推下,这样的设想应该不难实现.
3 社会力量参与公共文化服务的方向
3.1 在参与主体上,培育文化类社会组织
社会组织是指具有非营利性、非政府性和社会性的组织,文化类社会组织主要包括文化艺术、广播电影电视、新闻出版、文物博物等领域的社会组织.毫无疑问,如果文化类社会组织发育不健全,将难以有效承接公共文化服务项目.欧美在这方面取得了丰富的经验,目前大量文化类非营利组织进入了图书馆领域.《保障法》第53条规定：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织,推动公共文化服务社会化、专业化发展.”该条款指向明确,有利于各地出台培育文化类社会组织的实施细则,促进文化类社会组织发展.培育文化类社会组织,首要的措施是简化登记手续.文化类社会组织属于公益慈善类或城乡社区服务类社会组织,应实行成立时直接申请登记、明确权责、依法自治的管理办法[10].2011年广东出台《关于进一步培育发展和规范管理社会组织的方案》,简化手续,强化监督,随后广东社会组织获得快速发展,推动了当地公益事业的发展.
3.2 在供给模式上,鼓励文化服务多元化
《关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出,要“引导和鼓励社会力量通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等形式参与公共文化服务”“把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算.采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务.鼓励国家投资、资助或拥有版权的文化产品无偿用于公共文化服务.”顺应这一方针,《保障法》第25条规定：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织兴建、捐建或者与政府部门合作建设公共文化设施,鼓励公民、法人和其他组织依法参与公共文化设施的运营和管理.”社会力量不仅可以兴建、捐建、合作建设公共文化设施,还可以参与管理,这无疑可提高社会力量参与公共文化服务的广度和深度.在具体参与方式上,《保障法》第42条规定：“国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式,参与提供公共文化服务.”这表明社会力量参与公共文化服务的方式较为多元,且可以根据时展和各地情况进行拓展.
3.3 在服务类型上,推进政府购买
政府购买服务是我国建设“小政府,大社会”的重要路径.2013年9月下发的《国务院关于政府向社会力量购买服务的指导意见》提出“到2020年,在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度,形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系,公共服务水平和质量显著提高.”2015年1月颁布的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出“建立健全政府向社会力量购买公共文化服务机制.出台政府购买公共文化服务指导性意见和目录,将政府购买公共文化服务资金纳入财政预算.”《保障法》第49条规定：“国家采取政府购买服务等措施,支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务.”《保障法》的这一规定衔接了相应的政策,实际上既是对社会力量参与公共文化服务的具体支持政策,也是对社会力量参与公共文化服务的引导.需要说明的是,必须清晰界定哪些公共文化服务由政府承担,哪些公共文化服务可由社会力量提供；对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共文化服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,不得向社会力量购买.在购买服务过程中,既要防范权力寻租,力求透明化；也要注意过于低价的购买可能导致社会力量难以持续发展造成服务断供的问题.
3.4 在参与辅助力量上,规范文化志愿服务
文化志愿者在公共文化服务中扮演着重要的角色.《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出弘扬志愿服务精神,加强对文化志愿队伍的培训,提升文化志愿者的服务意识、服务能力和服务水平；随后相继出台《文化志愿服务管理办法》《关于公共文化设施开展学雷锋志愿服务的实施意见》,提出“到2020年,基本建成公共文化设施志愿服务组织体系、志愿服务项目体系和志愿服务管理制度体系”.鉴于公共文化服务领域中志愿服务发展形势,《保障法》第43条提出“国家倡导和鼓励公民、法人和其他组织参与文化志愿服务.公共文化设施管理单位应当建立文化志愿服务机制,组织开展文化志愿服务活动.县级以上地方人民政府有关部门应当对文化志愿活动给予必要的指导和支持,并建立管理评价、教育培训和激励保障机制”.这一规定将对文化志愿服务起到引导和规范的作用.
文化志愿服务一般分为三类：社会教育、专业服务、辅助管理.就图书馆事业而言,志愿服务分为一般志愿服务和专业志愿服务.一般志愿服务旨在弥补工作人员不足,从事书刊整理、借阅等工作.专业志愿服务是行业精英利用自身知识、技术优势参与的图书馆志愿服务活动,比如展览讲解、会议翻译、残障服务.随着时展,一般志愿服务逐步向专业志愿服务方向发展.
4 结语
动员社会力量参与公共文化服务体系建设是深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣的重要举措.社会力量参与公共文化服务能够更好地体现其公共性、公益性、服务性、均等性,改变“政府出钱办,群众围着看”的单一公共文化服务模式.《保障法》确立了公共文化服务的基本框架,确保了与相关政策和法规的衔接,对社会力量参与公共文化服务提供了指导准则、制度设计,在立法技术上有所突破,体现了良好的立法意愿.就图书馆事业而言,在图书馆、博物馆、美术馆、文化馆等公共文化机构中,唯有公共图书馆是民众终身学习的机构,是最能体现实现和保障民众基本文化权益的公共文化机构[11]；在图书馆事业的发展中,政府(含公共图书馆)与社会力量发生交集的部分越大,优势互补就越强,图书馆事业的社会效益就会越大,具体来说就是公共性、公益性就会越强[12].我们相信,随着《保障法》的颁布实施,将迎来社会力量参与公共文化事业的大发展时期,这将使民众在公共文化服务体系中更能受益,更能体会到“公共之亲民,文化之美好”！
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作者简介 周余姣,中山大学资讯管理学院博士后.
收稿时间 2017-03-18
（责任编辑：吴卫娟）
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