原创《城市化视角下的农村治理问题》
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潘国刚 郭 毅
【摘 要】农村治理问题千头万绪,错综复杂,但又关系重大,它直接影响到国家稳定与社会发展.本文认为,农村问题是城市化背景下产生的结构性问题,以城市化视角审视农村问题就不难发现,农村治理的关键不在农村,而在城市,只有积极推动城市化,形成合理的城乡结构,才是解决农村问题的根本途径.
【关键词】城市化 农村治理 村民自治 农村问题
一、前言
进入２１世纪以来,农村治理问题日益突出.提到农村的现状,往往与“凋零”、“衰败”、“空心化”等词语相联系,农村正沦为消逝的故乡、记忆中的田园.对于拥有５８％的农村土地、６４％的农村人口的国家而言,没有农村的稳定,就没有国家的安定,没有农民的富裕,就没有国家的富强.我们应当反思,农村问题的根源到底在哪里.本文认为,当前的农村治理问题本质是城市化问题,它既由城市化所引起,也终将被城市化所消解.农村与城市是一个对立统一体,农村问题并不是孤立的.中国所面临的农村问题,是高速城市化进程中的产物、是城乡结构失衡的产物、是长期制度积淀下的产物.
所谓城市化,简而言之,就是一个将农民转变为市民,将农业转变为二三产业,将农业用地转变为非农用地的过程.城市化是社会、经济演进的必然选择,也是人类自身全面发展的客观需要.由于城市与乡村在工资水平、基础设施、社会福利等方面的巨大差距,农民为追求更高收益,改善生活水平,必然选择离开村庄,向城市迁移,但迁移的过程并不像想象的那样美好,以英国为例,英国的城市化进程是伴随着羊吃人的圈地运动而展开的,是将大量失地农民赶进工厂,而实现的快速城市化.从历史的经验来看,城市化在促进经济、社会大发展的同时,也往往促使农村发生变革,导致农村的衰落与失序,而我国长期的城乡二元结构,则加剧了这一变革的阵痛.
二、城市化与农村治理
(一)城市化与农民增收问题
农村问题归根结底还是一个字——“穷”,贫穷是农村最大的问题.提高农民收入,逐步缩小城乡差距是农村治理的前提.农村的穷是绝对的,更是相对的,某种角度而言,城市的富就是农村的穷.事实上,改革开放以来,农民人均纯收入基本是逐年递增的,但城乡收入差距也是逐年递增的.国家统计局数据显示,１９７８年,农村居民纯收入１３３．６元,到２０１３年已达到８８９６元,３５年间翻了６６倍多.与此同时,１９７８年,城乡收入差距不足２１０元,到了２０１３年,两者的差距扩达到１８０５９元.２０１３年城乡居民收入比为３：１.在这种反差下农村的贫困问题,农民的负担问题变得更加突出.
１３亿亩耕地养活不了八亿农民,这是一个不争的事实.当前,农村劳动力已经严重过剩,随着农业机械化与产业化进程的加速,这一问题会更加突出.增加农民收入,缩小城乡收入差距,必须促使更多的农民从事二三产业的生产.数据显示,２００３一２０１１年,在农民人均纯收入总量中,家庭经营第一产业纯收入占比由４５．６％下降到３６．１％；农民来自于非农产业的纯收入占比,由４８．３％增加到５２．５％,并且从２００９年开始一直稳定地超过５０％,２０１１年增加到５５．１％.当前,非农收已成为农民收入的主要来源,而农业对农民增收的贡献率逐年降低,甚至是负的.依靠发展农业产生、提高农产品或国家财政转移支付,无法从根本上解决八亿农民的增收问题.
城市化的发展,不仅会带动消费需求的扩张,还会带动基础设施和公共服务建设等投资规模的扩大,并通过人口集聚和生产、消费的空间分离,为物流、流通等服务业发展和产业结构优化升级提供契机,进而带动农民就业空间的开拓和增收机会的拓展.以城市化带动二三产业的发展,以解决农村剩余劳动力安置问题,增加农民收入的必由之路.
(二)城市化与农村公共物品供给
农村公共物品供给不足也是农村治理问题之一.表面上看是农村经费不足,财政支持不够所致.很多学者认为,政府财政支出长期以来偏重非农领域,而对三农支出比重过低,并将这一现象概括为“城市偏向”.“城市偏向”是否合理我们暂且不论,农村公共物品供给不足还有一个更深层次的的原因,就是投入产出比.相对城市而言,农村居民具有分散性特点,因为无法形成聚集效应,导致农村公共物品投入成本过高.以农村医疗为例,目前农村的医疗工作主要以医务所为载体,只能解决感冒发烧等的基础医疗问题.现实情况是一个村子,一个卫生所,一天平均四、五个人看病,至多十几个,医生总是抱怨,病人太少,基本是半工作状态,每月工资一千多块,不搞点副业根本无法生存.村里人也总是抱怨,医生经常找不到人,医术水平不高,稍严重一点的病都要到县里或市里看,这就是大多数农村医务所的现状.西方有句谚语：“农村里出不了好裁缝”,用来解释农村医务所的问题再贴切不过.这里并不是否定农村医务所存在的意义.我想说的是,以现在的财力,农村医疗只能达到这个水平,因为农村没有城市那样的聚集效应,自然没那么多病人,因为病人不多,自然医生没那么多工资,因为医生没那么多工资,自然无法专心钻研业务.在城市与在农村建医院效益明显不一样,城市里的大医院投入再多总还是盈利的,农村医务所投入再少也还是要补贴的.改善一个农村医务的成本并不高,但我国有６９１５１０个行政村,１８６５２４７个自然村,尽管国家不断加大对农村的财政支持,巨大的投入相对于广袤的农村,仍是杯水车薪,国家不可能给每个农村建一所医院.
农村的教育、环卫、公路、通讯、文化馆等公共物品的提供也面临同样的问题.如何筹措足够的经费,支持农村公共物品供给,一直是令政府头痛的问题.首先,政府的财力是有限的,不可能一味地将财政投入农村.其次,农村的公共物品不可能通过市场化来提供,社会资本是不会投入没有收益的领域.最后,受农村自身经济条件限制,农民自己解决供给问题的能力极其有限.所谓的“国家投一点、地方筹一点、社会捐一点、群众出一点的多渠道筹资机制.”也只是维持现状.只有走城市化道路,实现规模效应,才能解决农村公共物品供给问题.
(三)城市化与村民自治问题
农村人口进城务工,直接增加了他们参与农村事务的成本.以村委会选举为例,很少有农民会专程赶回村参与,导致一些地方村委会选举不具备合法数量,影响村民自治的合法性.对于这些人户籍虽在农村,却长年生活在城市中,随着在城里生活时间的延长,农民对村庄的情感也日益疏离.他们对村里的现状缺乏了解,对村里的公共事务也缺乏性趣,比起思考参与和解决村里事物,他们更关心自己在城里的生存现状,以及未来发展.据调查统计,在外出务工人员中,１８～４５岁的青壮年占９２％,具有初中以上文化水平的占７０％,男性比例高达７９．２％.这些人一年中绝大部分时间不在家,要想将这种候鸟式的、原子化状态的农民织起来完成村内公共工程,无疑是非常困难的.
城市化的影响下,农村精英的也存在大量的流失,使农村发展缺乏好的带头人.农村率先致富,或具有一定文化知识的人,当条件具备时,往往选择迁往到城市居住.此外,偏远地区的村官待遇比较低,农村干部抱怨他们任职的收入不足以养家糊口,干事往往是凭良心,有些农村的村干部虽然当选,但一年下来收入还不如外出打工一个月的收入,出于经济的考量还是想出去务工.据了解,河南偃师在外打工的村干部占干部总数的７０％以上.
(四)城市化与农村突出问题
农村人口向城市流动增加了农村治理的难度.２０１３年中国农民工总量为２．６９亿人,这一数目接近农村人口的三分之一,其导致的直接结果就是农村的空心化.在外出务工人员中男性占绝大多数,留守在农村的大多是两地分居的妇女、年幼的儿童和年长的老人.据不完全统计,我国农村留守妇女约１０００万,留守儿童约５８００万,留守老人约４０００万,媒体也将其称为“３８６１９９”现象.
这些留守群体不仅难以支撑农村的发展,也增加了农村治理的难度.由于留守人员基本属于弱势群体,针对他们的侵害事件也难以避免,例如,近些年来,留守妇女遭案件屡见报端.２０１２年５月２０日,广西全州县局经过缜密侦查,成功抓获抢劫、、盗窃犯罪嫌疑人陆某.该犯罪嫌疑人游手好闲,行走乡村,神出鬼没,主要以单身农村留守妇女为“猎物”,采取持刀威胁、恐吓的方式实施犯罪.据其交代,一年时间内,其实施抢劫、和盗窃案件１０６起,目前机关已核查破获４０起.对留守儿童的伤害也很突出.门统计数据显示,被拐卖儿童群体中,第一位是流动儿童,第二位是留守儿童.由于父母长期在外,女孩受到性侵害不能及时得到父母帮助,极易酿成严重后果.没有父母的关爱与教育,儿童的心理健康、道德品行难以健全.同样,近些年留守老人受到电信诈骗、非法集资、保健品销售欺诈等案件侵害的比例明显上升.此外,留守现象也对社会基本单元——家庭造成破坏,留守妇女在承担大量家务及农业劳动外,也承受巨大精神压力.夫妻长期分居使家庭关系变得十分脆弱,有些担心丈夫打工有外遇,有些因寂寞而出轨.
此外,城市化的发展也导致城市用地的扩张,其主要方式是政府征收农村集体用地.由于我国征地补偿制度的不完善,土地征用已经成农村群体事件的主要导火索.中国社会科学院在２０１２年底发布的《２０１３年社会蓝皮书》中指出：中国近年来每年发生的件可达十余万起,其中,征地拆迁导致的件占５０％左右.例如,２０１４年１０月１４日,昆明市晋宁县“晋城泛亚工业品商贸物流中心”在建项目施工过程中,企业的施工人员与富有村村民发生冲突,最终造成８人死亡,１８人受伤,起因就是政府强行征收农民土地.客观地说,农民不是不想被征地,而是不想被强制地、低成本地、近乎劫掠地征地.问题的关键在于土地征收补偿是否合理,征收土地的目的是从事非农业建设,而补偿的原则是按新征土地的原有用途进行补偿,这种补偿原则明显有失公平.
三、基本策略
综上所述,农村问题很大程度上是高速城市化的产物,是由于城乡差距扩大、城乡结构失衡造成的.这种失衡体现在人口、土地以及文化诸多方面,但主要是人口的失衡.由于我国长期的城乡二元体制,人为地将城市与农村隔绝成两个不同的社会,严重阻碍了农村人口向城市的自然流动,导致中国城市化进程严重落后于工业化水平.发达国家的城市化率一般是８０％,以此为标准,我国农村人口至多是３亿,这意味着未来必将有５亿农民走进城市,变为市民.现在问题是农村养活不了这么多农民,而城市短期内又无法承载这么多市民,大量的农村剩余劳动力犹如一个堰塞湖里的洪水——堵不住、排不掉.当前最重要的任务通过制度改革,给农民以自由迁徙的自由,通过农民的市民化,逐步缓解农村的人地矛盾.
(一)消除户籍制度的限制
户籍政策是农民市民化的主要障碍.户籍制度以及捆绑在户籍制度上的养老、教育、医疗、住房等一系列不平等制度,阻碍了农村人口的自然流动.没有城市户籍,农民就无法与城市居民享受同等的待遇,包括社会保险、住房保障、子女上学等等,导致始终无法成为真正的城市居民.农民原本是一个职业概念,但在中国已成为一种身份标志.当前,大多数农村流动人口都过着“两栖式”生活,处境尴尬.以农民工为例,从户籍、土地的角度来看,他们拥有土地与农村户口,是农民,属于乡村；从生产、生活的角度来看,他们远离家乡,在城里从事二三产业的劳动,是工人,属于城市.农民工既不能长期在城市生活,又无法在农村继续生活,这种两难处境造成农民工的身份认同危机,精神无所寄托也往往造成思想与行为的失范,与原有乡村社会发生剧烈冲突.
(二)促进土地的自由流转
农民的市民化意味着农民与土地的分离,它需要将对农村土地的处置权归还农民.长期以来,中国农民对自己耕作的土地以和所居住的宅基地,不仅没有产权,而且处置权也极为有限,农民不能转让或出售土地和房产.当然,国家这样规定也是出于种种考虑,例如,担心土地被兼并,农民丧失最后的生活来源；影响国家对土地的征收和粮食安全；农村急剧贫富分化,引发社会动荡等.但是从城市化的角度来看,只有给予农民对土地的处置权.让农村集体建设用地在符合规划的前提下进入市场,与国有建设用地享有平等权益,实现“同地同权同价”,才能打破现行土地市场的剪刀差,有效保障农民的财产权,提升农民在城市化进程中的主动权,不能让土地成为束缚农民的枷锁.
四、结语
中国的农村地区众多,不同地区的自然条件、经济条件、社会环境、资源禀赋也不尽相同,未来需要怎样的新农村,也许没有标准答案.但我们必须认清农村问题的大背景,把握好农村治理的大前提.城市化既对农村治理带来的冲击,也是解决农村问题的最终途径.农村问题的如果只局限于农村自身进行治理,则无异于缘木求鱼.正如党的十八大报告所指出：“解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重,城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”.只有农村的城市化,农民的市民化,农业的产业化,才是未来解决农村问题的必由之路.
参考文献：
[1] 姜长云. 中国农民增收现状及其中长期影响因素[J]. 经济与管理研究,2013(4).
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[3] 叶剑平. 土地改革尊重农民土地财产权[J]. 红旗文稿,2013(22).
（作者单位：云南省滇池学院）
基金项目：本文系2015 年度国家社会科学基金青年项目,项目名称：发展型社会政策视域下农村残疾人就业问题研究,项目编号：15CSH079.
作者简介：潘国刚（1982—）,男,汉族,天津人,讲师,硕士,研究方向：电子商务、信息社会学.郭毅（1980—）,男,汉族,云南人,讲师,硕士,研究方向：管理思想史,消费行为.
城市化论文参考资料：
该文总结：本文是一篇关于对写作城市化视角和农村治理问题和城市化论文范文与课题研究的大学硕士、城市化本科毕业论文城市化论文开题报告范文和相关文献综述及职称论文参考文献资料有帮助。
