原创《南京政府时期慈善观念向社会救济观念的转变》
本文是社会救济方面毕业论文的格式范文和社会救济和社会救济观念和政府类本科论文范文。
（中国海洋大学 中国社会史研究所,山东 青岛 266100）
摘 要：中国历史上常把社会救济称为慈善,在 20 世纪二三十年代将其分为官办慈善、公办慈善和私办慈善.随着中国与西方交流的深化,人权观念、政府责任观念和社会连带责任观念的传播,在南京政府时期开始有意识地将官办慈善与民办慈善区别开来,并逐步以“社会救济”一词来取代“慈善”表述,将社会救济作为一项国家政策并制度化.到 20 世纪 40 年代,社会救济、社会福利和社会保险一起,纳入国民政府的民生政策范畴,推进了民国社会保障体系构建.
关键词：南京政府；慈善观念；社会救济观念；政府责任；社会连带责任
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1005-7110（2017）02-0001-05
自古以来,国人对于救济事业向持慈善观念,到民国建立后, “慈善”一词仍是救济事业的同义词.民国前期“慈善”一词外延甚宽,涵盖了政府、社会和私人所办的救济事业,故有官立慈善、公立慈善和私立慈善之称呼. [1] 但是,这种观念在南京政府建立后逐渐改变,并最终形成了社会救济观念.1943 年颁布的《社会救济法》在法律上将慈善与社会救济区别开, “慈善”一词也从对官、民救济的笼统称呼变为民间救济的代名词,官办慈善称呼逐渐退出历史.本文要讨论的问题是：政府为什么放弃官办慈善而改用社会救济一词？促动这种改变的原因是什么？这种改变对于民国社会保障事业有什么影响？
一、民国时期慈善一词的内涵与外延
在中国文化典籍中, “慈”是爱的意思,孔颖达疏《左传》中有云： “慈者爱,出于心,恩被于物也.”“善”在《说文解字》中解释为“吉也”,即美好的意思,所以“慈善”就是以爱心去帮助他人.民国著名社会学者柯象峰在《我国社会救济事业之检讨》一文中写到： “社会救济事业在我国常称为慈善事业,渊源甚早.……顾名思义,慈善一词,多系指动机而言.盖此种行为之发生,多系本诸慈心善念,且多少含有宗教意味于其间.”“救济事业种类虽多,然其动机不外以下三点： （1）‘仁’,此为孔子之中心思想,常曰‘克己复礼为仁’.仁乃是孔子一贯之道,为一种伦理思想,吾国人深受其影响.（2）‘义’,此为儒家思想之一部分,孟子更进一步主张其说,孟子见梁惠王时曾曰： ‘亦有仁义而已矣,何必曰利’,此为一种社会道德观.（3）‘善’,此为过去一般人的主要动机,这全是出于宗教的道德观念,他们相信‘与人为善同登善域’‘人有善念天必佑之’‘救人一命胜造七级浮屠’,他们以为此生积善,来世可得幸福,所以完全是由于感情的作用,或由于宗教所发生的作用”.[2]柯先生总结分析的不可谓不全面深刻,概言之,慈善在我国自古以来无论是君还是民皆出于道德动机,行不行善是行善者的道德问题,所以一直用慈善来概括整个社会对弱势群体的救助行为.
民国时期在统计报告中常使用“官立慈善”“公立慈善”“私立慈善”之类称呼.1936 年商务印书馆出版的由内政部年鉴编纂委员会编辑的《内政年鉴》“救济行政”一章写到： “查慈善团体与救济机关之性质,极相近似,根据各地所报告之材料,有时似难区别何者为救济机关？何者为慈善团体？且本年鉴第一节第三目‘慈善团体之调查’所引用之各省慈善团体组织概况表与第三节‘救济机关之改良与调查’所引用之各省救济机关、救济经费及收容人数各统计表,均系根据十八年本部颁行之救济事业调查表所制成者,以同一来源之材料分列于两处,割裂重复之弊,在所难免.即以江苏省救济机关而论,依各省救济机关调查统计表所载,总数共三百七十三所,但细加考察,此数已将江苏省之慈善团体包括在内,若仅就该省之救济机关计算,不过七十余所而已.其他救济机关、救济经费、救济人数等表,亦均出此重复之病.”[3]（B P357） 从这段文字中可以看到地方政府在统计报告中将民间所办慈善团体和政府所办救济团体混杂一起,都作为慈善团体统计上报,表明了地方政府对于慈善和救济难做区分,其因在于对慈善与社会救济不同之内涵与外延的界定,尚未形成共识.不仅江苏省如此,其他省也如此.由此导致各省在上报材料中将官办和民办的救济机关混在一起,救济称为官立慈善,公共团体救济称为公立慈善,私人和教会救济称为私立慈善.内政部虽然有意识地将慈善团体和救济机关做一区别,但是这种区别还没有形成社会共识,才出现统计中的混乱状况.
在中国正对“慈善”和“救济”两词进行分类区别时,西方慈善观念业已发生根本性改变.产生在 20 世纪前 20 年的慈善基金会是这方面代表.1907 年,美国的罗素·塞智基金会成立时,其目的确定为“改善美国社会的和生存的条件”；建于 1911 年的卡耐基基金会旨在“促进与传播知识和理解”；洛克菲勒基金会 1913 年成立时宣传其使命是“在全世界范围内促进人类福祉”. [4]（P40）上述基金会的成立标志着美国现代慈善开始.这种变化从慈善一词的使用中可以反映出来.在此之前,Charity 一直作为“慈善”用词,该词具有浓厚的宗教色彩,表示上帝对人类、基督徒对同胞的爱,可谓“神爱”.Charity 强调的是个人的慷慨行为或同情心理,指的是个人对他人的慈爱行为；从慈善的目的和宗旨上看,Charity 是要减轻贫困和有需求的人们的苦难,也就是说减轻社会问题的症状.以卡耐基和洛克菲勒基金会等一批现代慈善基金会建立为标志,此后的“慈善”则用 philanthropy 一词,指捐助行为对整个社会或人类的关心,带有博爱的意思.有学者更形象地比喻：Charity 是“零售式”慈善（retail charity）,它是指以个人和家庭及宗教的善行为主,无系统化的临时性散钱行为,捐赠范围在本地,慈善受益方绝大多数是本教区、本社区,决策的科学化和化不足,管理的专业性差.Philanthropy 则是“批发式”慈善（wholesale philanthropy）,从慈善目的和宗旨上看,philanthropy 则是要根治社会问题,它包括了一整套的原则和内容,在决策的机制、层次和社会影响力方面都发生了根本性变化,在捐款上排除了对私人的资助,而将慈善与社会改造紧密地结合起来.它资助的项目是“根本性的、永久性的和普遍性的,而非地方性的、临时性的和肤浅的”[4] （P38）,在慈善管理上实行机构化管理,由专家来进行科学管理和决策的科学化、专业化、化,慈善面向全国或全世界,服务范围更广更大,有计划性和持久性地从事某一领域慈善服务.对于 20 世纪前 20 年开始的这场慈善理念和方式的变革,学者称之为美国的“慈善革命”[4]（P19）.欧美慈善事业已开始从简单地救贫济困走向改造社会,慈善从决策、管理、运行等方面发生深刻变革,标志着欧美慈善事业发展到一个新阶段.这种慈善观念的变革随着中美之间的交流频繁和扩大,也影响着中国慈善观念和慈善方式,民国时期以中国华洋义赈救灾总会为代表,总干事马罗列（Walter H.Mallory）和艾德敷（D.W.Edwards）都来自美国,并给华洋义赈会制定了“建设救灾”的指导思想,开创了中国慈善团体以改造中国社会落后基础设施和培养社会合作精神为目标的救灾新局面. [5] 其他一些慈善团体也主动以积极方法代替消极方法,注重受救者技能和文化方面培养,使其能独立生活,就是这种观念变革的具体反映.
二、社会救济观念传播
慈善是带有道德色彩和宗教情怀的救济行为,不仅中国学者如此认为,西方学者也认为慈善的核心观念是道德[6]（P66）.这种慈善观念在南京政府建立后悄然发生变化,主要表现是将政府救济与慈善逐步分别开来,而不再以官办慈善来概括政府救济行为.这种观念变革起因于西方启蒙思想与人权观念传入.政府救济的核心观念是权力[6]（P66）,那么,政府权力来源于哪里？现代人权观念强调天赋人权,政府权力不是天授,而是公民权力的让与.政府对公民有承诺,这种承诺不是道德范畴,而是法定的责任与义务.这样,据于道德层面的慈善一词已经不能准确地反映政府救济行为,社会救济一词替代官办慈善一词成为必然.在这个过程中,学者的宣传和推动起到了积极作用.
学者陈凌云 30 年代初到欧美和日本等多个国家考察,回国后写就《现代各国社会救济》一书.在该书“序言”中有云： “我国普通所谓慈善乃当局或上层阶级对于平民之一种施惠.近年以来,此种观念业经根本改变,各国多认为社会救济乃政府对于人民之一种重要责任,在人民方面,则为一种应享之权利.故有抛弃‘社会救济’之名词,而改成‘社会福利’或‘社会事业’或‘公共协助’者.”[7]（P1） 那么,“救济”一词为何要加“社会”两字？这要从对社会观念的认识来解释.一般认为,救济是政府、私人团体或个人对贫穷者的帮助,“被救济者及救济者同属一社会,彼此之间表现出一串社会行为,其因果关系及制度,亦系自社会中取得解释,此种事业既系一社会现象,名为‘社会救济’谁曰不宜”[2] .柯象峰把西方社会学说介绍到中国来,他在文章中写到： “社会连带主义思想与社会同情论亦相继发生影响,均认为生活在同一社会的人类,彼此之间都有连带的关系,个人的不幸能影响社会全体；例如瘟疫的传染,往往由一人而传及千万人,结果能使全社会发生变态,天赋人类之同情心,由男女之爱,母子之爱,而扩大至全社会,实为社会之主要的维系力,社会中个人的不幸,有时是替整个社会担当着苦恼,因为这不幸是多半由社会造成的而今日恰巧落在某一个人身上,所以均对这个不幸者大家都应表同情,并给以帮助.基于以上诸论,公共责任观日渐抬头,而推演成今日社会救济事业之发达,且日趋于社会化.”[2] “社会”是由不同个体组成,个体是社会一份子,个人的不幸是社会不幸的一个反映,社会有责任给其救济.由此,社会救济一词替代慈善一词,可以准确地反映出社会成员之间这种连带责任关系.
对于不幸者有无权力要求社会给与救济,这关乎权力与义务关系问题.启蒙思想家严复在探讨权利与义务关系时认为： “义务者,与权利相对待而有之词也,故民有可据之权利,而后应尽之义务生焉.无权利,而责民以义务者,非义务也,直奴分耳.”[8]权利必须与义务相结合,有权利也有义务才是自由人,否则就是奴隶.所以,学者陈凌云建议： “过去消极的‘慈善’‘布施’等方式急应改变,使成立积极的‘互助’‘公共责任’之观念.良以人生于世,不能脱离社会,除家属亲友以外,尚有广大之社会在,一切衣食住行,既系社会仰给于社会,则个人对于社会应尽相当责任,实为无可非议之理论,此乃指个人而言.至于国家为人民聚集而成,政府乃为人民服役之机关,人民有所疾苦,在政府有应予救济之责任,在人民有应受协助之权利,此非如过去之恩惠施与式之慈善救济可及其万一者也.”[7]（P291） 这种权力、义务和责任观念将人民与政府在社会中的位置非常清楚地呈现出来,作为现代政府应将社会救济作为法定的义务和责任,政府有责任来履行好对人民的保护和救济之责,而慈善只是一种带有道德关怀和宗教情怀的救济,无法反映出政府的法定责任观,故有抛弃“官办慈善”而以“社会救济”代替之必要.
对于这种观念的变化,作为当政者的在 1931 年 8 月 31 日发表《告水灾被难同胞书》时指出： “此次水灾奇重,不仅影响长江流域人民之生计,实关系中华民国整个之生存,吾人能迅速恢复灾后之社会,即能维护民族前途之生机,政府必竭全力为灾民负救济保护之责.”[9]将灾荒与民国政府生存联系起来,虽然讲话带有极强的政治目的,然其救民之心也可昭然于世,为此,国民政府破天荒第一次成立专门的救灾机构——国民政府救济水灾委员会,领导了这次规模庞大的全国性救灾活动.在 40 年代,在谈到社会救济时说： “今日的社会救济,并不纯是一种以悲天悯人为基础的慈善施舍,而是在义务与权力对等的观念中,以及在社会的连带责任观念中,政府与人民应尽之责任.”[10]（P100） 按照现代政府观点,政府代表社会履行保护之责,但社会成员遭遇不幸,政府必须承担救济责任,这是现代政府应尽的义务和责任,这样社会救济更多地由政府来承担.
政府承担社会救济主要责任站在政府角度来说是政府获得社会支持与信任的力量来源.陈凌云在考察欧美各国社会救济后写到： “以个人考察欧美日本各国之所得,认为各国政府取得人民信仰赞助之方法虽多,而要以为民造福居其首要,其方式则都以社会救济事业出之.……故为政府本身计,亦当认清社会救济事业确为当前急务,而不容或缓者也.”[7]（P291） 既然社会救济是很重要的社会事业,因而在办理社会救济时,政府、公务人员和公民个人,都应该尽心尽力,将这一善业做好.他说： “上至政府大员,下至事业职工,均当彻底认清此种事业实为崇高伟大之一种神圣服务,具有人类互助合作之一种光荣的意义.为政府者,当视为本身重大之一职责,既不敷衍办理,含糊进行,尤不能借此自私,枉法；为人民者,亦当认清此种恩惠,固为应得权利,实亦为个人对社会尽责任之对等酬报,不可籍此自惰,忘却本身所当努力之义务也.”[7]（P292） 社会每个成员都有责任来推动社会救济事业发展,政府有义不容辞责任,公民也责无旁贷.
至此,社会救济替代慈善一词已经明确.所以,到 30 年代后期特别是 40 年代,对于私人和社会团体的救济行为,在文书中更多用“私立救济机关”“私立救济设施”等词语代替原来的“私立慈善”表述,表明民间救济成为政府主导的社会救济体系的组成部分.慈善一词在民国后期的文书和媒体上已经明确指向私立救济机关或个人的救济行为,政府救济不再用官立慈善一词.
三、社会救济观念外化为制度
随着社会救济观念认识的深化,南京政府逐步将社会救济外化为一项制度,这项工作在内政部成立后即已开始,社会部成立后加快,并最终以《社会救济法》颁布,标志着社会救济正式以国家大法形式固定下来.
南京政府建立后,1928 年 6 月,改北京政府时期的内务部为内政部,按照《内政部各司分科规则》,民政司下设五科,由第四科具体负责老弱病残及灾荒救济、慈善事宜. [11]（P506） 社会救济在内政部庞大的管理事项中只列一科来负责,尽管显得有些位轻,可对于中国社会事业来说也是种进步.真正发生深刻变化的是在 1939 年 11 月,社会部由国民党的党部机关变为主管全国社会行政事务的最高机关.社会部设置四个司,以公益司来专门负责社会救济与慈善公益事宜,显然比内政部在管理层级上得到提升.社会部成立后的一项工作是负责起草社会救济法,最终使我国破天荒第一次用法律形式将社会救济肯定下来,也使社会救济观念转变外化为国家法律制度.
《社会救济法》体现了四个明显的特点：一是以建立救济制度为目的,对于救济范围、救济方法、救济经费等有明确规定；二是由道德为核心的慈善观念进为政府责任观念,如经费要纳入各级政府预算,政府相关机构要对请求救济者给予适当救济；三是以积极方法代替消极方法,在该法第三章中规定救济方法包括贫穷救济、感化救济、职业救济、临时救济等,均以积极方法为主.四是社会救济由政府主导,社会参与.及各省要酌量举办救济设施,团体或私人获得政府许可亦得举办. [12]
社会救济法颁布后,行政院复令准颁行各种有关救济实施程序法规十多部,完成了整个社会救济的制度设计.除《社会救济法施行细则》外,在经常救济方面的有： 《救济院规程》《管理私立救济设施规则》《救济院基金管理委员会组织规程》《各省市县地方救济事业基金管理办法》《私立救济设施减免赋税考核办法》等；在临时救济方面有： 《灾振查放办法》 《收复区各省市救济难民办法》《绥靖区难民急振实施办法》等.至此,整个社会救济制度大致完成.
南京政府时期完成了从慈善观念进为社会救济观念,并进为社会救济制度,最终将社会救济、社会福利和社会保险一起,纳入国民政府统一的民生保障体系,极大地推进了民国社会保障体系的构建.
余论
慈善在民国后期已经成为民间救济的同义词,那么,当今社会为什么还有官办慈善之说？这是因为时下一些慈善组织名义上是民间所办,也归入民间社团进行注册和管理,但实际上是由主导成立的,其运作的部分资金和工作人员甚至从业的场所多来自政府提供,与政府的关系非一般民间组织所能比,这类慈善组织以各省市慈善总会为代表.还有一种慈善组织如,历史上就与有紧密联系合作,1949 年之后还逐步纳入政府机构编制中,在 80 年代改革开放大潮中逐步从政府机构中脱离出来,走上独立办会之路.但是,由于长期与政府形成的纽带关系,这种所谓独立办会与草根组织仍有很大区别.官办慈善的存在将会继续延续一段时间,这是中国传统以来政府强势惯性使然,它已经成为制约慈善事业发展的一个因素.
参考文献：
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[11] 内政部各司分科规则[M].中华民国法规大全（一）[Z].上海: 商务印书馆,1936.[12] 社会救济法[J].广西省政府公报.1943年第1842期.
责任编辑：侯德彤
The Tranormation from the Concept of Charity to the Concept ofSocial Relief during the Period of the Nanjing Government
CAI Qin-yu
( Ocean University of China, Institute of Chinese Social History, Qingdao 66071, China )
Abstract: Chinese history often called social relief charity. In the 1920s-and-30s, charity was divided into official charity,public charity and private charity according to the official relief subject. With the deepening of China´s exchanges with the west,the spread of the concept of human rights, the concept of government responsibility and social responsibility concept, the Nanjinggovernment began to consciously separate official charity from private charity, and gradually replace the word with social reliefcharity, considering social relief as a national policy and system. By the 1940s, social relief, social welfare and social insurance,together with the national government´s policy of people´s livelihood, greatly promoted the construction of social security systemin the Republic of China.
Key words: Nanjing Government; concept of charity; concept of social relief; government responsibility; social joint liability
社会救济论文参考资料：
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