原创《公投后意大利政局走向与对欧洲的影响》
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孙彦红／文
2016年12月4日,意大利就宪法改革举行全民公投.公投以“惨败”收场.随后,该国总理伦齐履行先前承诺宣布辞职.中长期而言,意大利宪法改革公投失败不仅不利于自身政治稳定与经济复苏,对于欧洲经济政治前景亦会产生负面影响.分析在民意背后起推动作用的历史文化、政治文化、政治经济、国际环境等重要因 由此得非常必要.
2016年12月4日,意大利就宪法改革举行全民公投.鉴于近两年欧洲一体化进程陷入低谷,作为欧元区第三大经济体,同时也是公共债务规模最大的成员国,意大利举行此次公投受到国际社会与金融市场的广泛关注,甚至被认为是年内继英国脱欧公投后影响欧洲一体化前景的最重大事件.最终计票结果显示,投“否”的民众比率高达59.1%,较之投“是”的民众比率高出接近20个百分点,公投以“惨败”收场.随后,该国总理伦齐履行先前承诺宣布辞职.由于此前各方对公投结果普遍持悲观预期,并相应做了预案,此次公投最终并未演变成真正意义上的“黑天鹅”事件.从经济上看,公投结果出炉后意大利国债收益率进一步攀升,此前已明显走低的欧元再次大跌,但是并未造成金融市场混乱崩溃.从政治上看,总统马塔莱拉果断授权原外交与国际合作部部长保罗·真蒂洛尼“闪电”组阁,也避免了意大利政局陷入剧烈动荡.然而,不可否认的是,中长期而言,此次公投失败不仅会对意大利自身政治稳定与经济复苏造成冲击,对欧洲一体化前景亦会产生负面影响.
宪法改革公投的背景与内容
近几年,经济复苏乏力的意大利一直面临着进行结构性改革的巨大压力.然而,过去几年推行改革并不顺利,进展也不大.究其原因,除既得利益者阻挠之外,政治体系效率低下,政府太“弱”,缺乏政策制定与执行力可谓是最大的障碍.鉴于此,伦齐政府2014年上台后不久即启动政治体系改革,意在强化政府,提高立法与决策效率,为后续一系列经济改革创造政治前提.
2014年2月,伦齐以“改革者”姿态取代前任莱塔,成为意大利共和国历史上最年轻的总理.上台伊始,伦齐政府即明确提出,当前的“对等”两院制议会架构与选举法是导致意大利政府极不稳定、立法与决策效率低下的最主要原因.要提高政治体系效率,调整议会架构与选举法刻不容缓.由于调整议会架构涉及对国家政体“动刀”,必须修改诸多宪法条款,难度极大,因而被伦齐政府视为第一改革要务.
简言之,伦齐政府调整议会架构的方向是将“对等”两院制改为以众议院为主导的“非对等”两院制.二战结束后,基于对法西斯时期政治的深刻反思,意大利实行了以制为基础的议会共和制,且在议会架构设计上特别规定,众、参两院享有完全等同的立法权.政府必须同时对两院负责,所有立法必须经两院都通过方可生效.上述设计固然有助于更充分地实现,却不可避免地造成决策过程漫长,效率低下.尤其是,由于议会内党派众多、小党林立、党派结盟随意,众、参两院又常因派系纷争而相互掣肘,常常会出现立法提案在两院之间往返递转长达数年最终被迫搁置的情况.近年来,面对日趋激烈的国际经济竞争,意大利所表现出的应对上的“力不从心”使得该国立法效率低下的弊端进一步突显出来.按照伦齐政府的设计,改革后的议会将以众议院为主导,参议院人数由此前的315人减至100人,且被降格为主要由地区代表组成的议事机构,立法权被大幅缩减.这一改革方向无疑有助于提高该国政治体系的运行效率.
虽然议会架构改革自2014年即已启动,但是因多方反对迟迟无法落地.依意大利宪法规定,修改宪法条款须议会两院均达到三分之二多数通过方可进行.若这一条件无法满足,也可诉诸全民公投的方式.具体程序是,由政府（或党派）发起全民公投提议,集齐50万有选举权的公民签名支持,再由宪法法院确认,授权政府正式举行全民公投.由于此次修改宪法的提案在议会两院均只获得简单多数通过,未达到三分之二多数的法定门槛,伦齐政府只好诉诸全民公投.除调整议会架构这一核心内容之外,公投还涉及在有些领域重新划分与地方事权、废除省级行政区划等内容.为表达与改革共进退的决心,伦齐甚至不惜以个人政治前途做赌注,提出若公投失败将立即辞去总理职务.
宪法改革公投失败原因剖析
据意大利内政部统计,此次公投率为68.5%,明显高于之前大多数预测,说明当前意大利民众借助公投表达自身诉求的愿望颇为强烈.从策略上看,伦齐过早地将个人政治前途与公投结果捆绑,无疑是公投失败的重要原因.然而,不可否认,公投“大比分”惨败的确在很大程度上反映了当前该国的主流民意.那么,在民意背后起推动作用的又有哪些重要因素呢？以下尝试从历史文化、政治经济、国际环境等角度逐一做剖析.
首先,不希望甚至惧怕政府过于强大的心理在意大利民众中颇具普遍性.追溯历史,在公元476年西罗马帝国灭亡后长达1400年的时间里,意大利始终处于四分五裂之中,割据严重,群龙无首.虽然自1861年以来在政治上实现了统一,但是至今在经济社会层面仍高度“碎片化”.基于此,“无政府主义”在该国一直大有市场,很多民众对政府尤其是政府持怀疑态度,不愿看到政府过于强大.这种心理也解释了为什么属于“精英”群体的诸多法学界人士和大学教授也公开反对宪法改革,其理由是认为降格参议院地位可能会导致某个政党或某个领导人的,是的倒退.
其次,经济持续低迷导致民众对伦齐政府的失望与不满情绪日趋严重.实际上,伦齐可谓是近年来意大利最为锐意进取的总理,上任以来在推进改革、促进经济复苏与改善民生方面做了不少努力,包括推行劳动力市场改革、启动宪法改革、推动选举法改革、成功举办世博会、与欧盟讨价还价争取财政宽松、有序组织地震救灾行动,等等.然而,受制于全球经济复苏乏力、欧盟经济“紧缩”主基调未变、改革发挥效应尚需时日等一系列因素,上述努力并未令意大利经济强劲复苏,尤其是没能明显改善就业状况,目前该国整体失业率仍高达11.6%,青年失业率仍在38%以上.基于上述状况,两年来伦齐本人的民众支持率一路下滑,由上台时高达74%跌至公投前的35%.最终,民众选择对宪法改革说“不”,顺势也将伦齐赶下了台.
再次,以极端政党为主的各反对党因抵制伦齐而在公投中形成“合力”.包括近几年异军突起的反建制政党“五星运动”、贝卢斯科尼领导的“意大利力量党”和极右翼政党“北方联盟”等三个最大的在野党,从一开始即明确反对宪法改革方案.这三个党派在观点与利益上存在很大分歧,但是共同点在于都反对伦齐及其政府.因此,在伦齐宣布赌上个人政治前途后,上述政党就将公投视为迫使其的机会,并很快形成了事实上的联合反对阵营.尤其是,近两年势如破竹的“五星运动”已通过2016年5月的地方选举夺得关键城市罗马、都灵等地的执政权,民众支持率紧追伦齐所在的党.“五星运动”等反对党不遗余力地宣传造势,加剧了民众对伦齐政府的怨气,从而影响结果.由此可见,伦齐承诺“若公投失败即辞职”的确是缺乏党派政治经验的轻率之举.
最后,英国脱欧公投与美国大选的示范效应也不容忽视.英国公投与美国大选的结果反映出当前欧美国家大部分民众已对传统政党与政客失去信心乃至“厌倦”,求变求新的愿望迫切.这也给了意大利反建制政党“五星运动”以巨大鼓舞.英国脱欧公投结果公布后,“五星运动”创建人格里洛即在博客中声称“意大利人民看到了希望！”美国大选后,格里洛又呼吁“意大利人民做出与美国人民同样的选择！”虽然意大利公投的内容并非脱欧,但是并不妨碍“五星运动”等反对党效仿英国脱欧派进行大量情绪化的舆论宣传,而这对摇摆选民的影响显然不可小觑.
公投后意大利政局走向与经济前景
虽然真蒂洛尼政府在伦齐辞职后“火速”就位避免了政治动荡,但是公投失败不可避免地令原本错综复杂的意大利政局再添新变数,同时也使得该国经济前景更显黯淡.
真蒂洛尼本人是党人士,此前深得伦齐信任,其内阁成员较之伦齐政府变动也不大,因此其执政方向也将与上届政府保持较高的延续性.虽然很可能将是一届过渡政府,但是真蒂洛尼内阁肩上的“担子”并不轻松,内政外交领域均有诸多重要任务需迅速接手.在内政方面,赶在下届大选之前敲定选举法是当务之急.伦齐政府在任时曾大力推动选举法改革,但是尚未完成即卸任,造成目前议会两院适用的选举法差异甚大：众议院选举法已修改为多数制原则,目前在宪法法院等待最终裁定,而参议院仍保持旧的比例制原则.真蒂洛尼政府必须尽快协调敲定选举法,方能为下届大选扫清障碍.在外交方面,未来数月意大利将参加或举办多次重要的国际活动.2017年2月3日,欧盟国家领导人非正式峰会将在马耳他举行,峰会将重点讨论细化“布拉迪斯拉发路线图”与移民问题等对意大利至关重要的议题.2017年3月25日,庆祝《罗马条约》签署60周年纪念大会将在罗马召开.2017年5月26日至27日,意大利将作为主席国举办七国集团(G7)峰会.考虑到时间紧迫,而原本参与执政的个别中间小党又在公投后宣布不再支持党,真蒂洛尼政府要顺利完成上述任务并不容易,尤其是修改敲定选举法的难度不可低估.
与真蒂洛尼政府能否有所作为相比,未来意大利政局走向的不确定性更多地来自于下届全国大选.鉴于公投后各主要政党均明确表态希望尽快举行大选,预计真蒂洛尼政府难以维持至2018年2月的法定任期,提前举行全国大选似已在所难免.值得注意的是,公投后该国政党格局更趋复杂,下届大选结果也变得更加难以预料.从党方面看,过去两年该党始终是第一大党,虽然来自“五星运动”的威胁渐增,但是其执政地位一直较为稳固.然而,此次公投惨败严重挫伤了该党士气,而真蒂洛尼政府要扭转该党支持率下滑的局面困难重重.此外,公投还暴露出当前该党内部严重分裂的状况,要在短期内重整旗鼓迎接下届大选并非易事.从“五星运动”方面看,该党无疑是公投失败的最大赢家,不仅通过宣传造势影响了结果,还借机收获了更多支持率.根据意大利多家市场调查机构在公投结束后所做的民意调研,“五星运动”的支持率已达到约30%,与党不相上下,在个别民调结果中甚至超过了后者.虽然目前看来“五星运动”依靠一己之力在下届大选中上台执政的可能性不大,但是不能排除届时该党会丢掉“不与其他政党结盟”的承诺,寻求同其他极端政党联合竞选的可能性.尤其是,公投后“五星运动”、“北方联盟”与“意大利兄弟党”的反应以及抵制真蒂洛尼政府的做法均表现出高度的相似性,若此三个党派在下届大选中最终联合起来,胜算将大大增加.未来数月,党与“五星运动”支持率的相对变动以及党派结盟态势仍需进一步观察.
此外,公投失败对意大利经济造成的冲击也不容忽视.一方面,宪法改革搁浅意味着后续一系列经济自由化改革也将难以推进,经济复苏动力进一步被抑制；另一方面,该国棘手的银行业不良贷款问题恐受累于未来政局走向的不确定性而延误解决时机.这两方面的结果都使得该国本就缺乏后劲的经济复苏前景更加不乐观.
意大利公投失败对欧洲的影响
中长期而言,意大利宪法改革公投失败不仅不利于自身政治稳定与经济复苏,对于欧洲经济政治前景亦会产生负面影响.
首先,意大利宪法改革搁浅将进一步拖延欧洲整体改革进程.自欧债危机爆发以来,推进结构性改革成为摆在诸多欧洲国家面前的紧迫任务.法国与意大利是欧元区第二、第三大经济体,且都面临着经济竞争力不断下滑的严峻挑战,因而被看作评估欧洲整体改革进程的重要风向标.此次宪法改革被伦齐政府视为本国结构性改革的关键一步,也因此得到了欧盟层面的认可与支持.公投惨败意味着意大利政治改革搁浅,后续经济改革也将被迫放缓脚步乃至停滞,而要摘掉“欧元区最大重债国”这顶帽子变得更加遥遥无期.这无疑将拖延欧洲整体改革进程,也会影响投资者对于欧洲经济改革前景的预期,从而不利于欧洲经济复苏进程.
其次,意大利宪法改革公投失败令欧洲一体化前景再蒙阴影.近两年欧洲一体化进程趋于停滞,尤其是在英国脱欧公投之后,国际社会对欧洲一体化前景的悲观预期渐趋普遍.虽然此前外界对于公投失败后极端政党“五星运动”借机上台,进而迫使意大利退出欧元区的担忧的确有些过头,但是却真实反映了悲观情绪的蔓延之势.目前来看,虽然短期内“五星运动”不会上台执政,但是公投失败显然有利于该党继续扩大影响,其反欧主张也将进一步影响民众.若该党在下届大选中联合其他极端政党得以组阁执政,即便不会直接令意大利退出欧元区,也很可能会引起投资者恐慌,进而对欧洲一体化造成不小的冲击.此外,当前意大利银行体系不良贷款累积额高达3600亿欧元,占欧元区不良贷款总额的近三分之一,近期正处于资本重组的关键阶段.公投失败一方面将银行业问题的紧迫性进一步突显出来,另一方面也因冲击投资者信心而增加了推行重组计划的难度.未来数月,该国银行业问题能否得到妥善解决尚需观察,其走向也必将影响金融市场对欧洲一体化的信心.
（作者系中国社会科学院欧洲研究所副研究员,欧洲科技政策研究室副主任,中国意大利研究会秘书长）
（责任编辑：徐海娜）
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