原创《养老服务行业PPP模式应用》
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摘 要：近年来,我国陆续出台了一系列政策,鼓励政府在进行社会基础设施建设和提供公共产品服务时引入社会资本,根据我国老龄化社会的特点与养老服务行业的发展现状,在养老服务领域引入PPP运营方式,以解决老龄化社会面临的养老服务供给不足的难题,改善养老服务质量,提高我国老年人的生活水平与幸福感,同时缓解政府在养老服务行业中来自资金与供给能力的压力.目前,这项工作已经取得了成效,成为各级政府应对老龄化挑战的新路径,因此就养老服务业中PPP模式运作进行了探讨.
关键词关键词：老龄化;养老服务;PPP模式
中图分类号中图分类号：D669.6
文献标识码：A
DOIdoi：10.3969/j.issn.16722272.2018.05.014
基金项目*基金项目：
作者简介作者简介：杨祎珂（1997）,女,武汉科技大学学生,研究方向：养老服务行业政策.
收稿日期收稿日期：20180327
1发展现状
目前,我国是世界上唯一一个老年人口过亿的国家.全国老龄办发布的数据显示,截至到2017年底,我国60岁及以上老年人口达到2.41亿人,占全国总人口的17.3%.老龄办预计,在2050年前后,我国老年人口数量将会急剧上升,达到峰值4.87亿人,占全国总人口的34.9%.《2018年政府工作报告》中提出,强化民生兜底保障,积极应对人口老龄化,发展居家、社区和互助式养老,推进医养结合,提高养老院服务质量.国家虽然对养老服务行业做出了指导与期许,但实际行业情况不容乐观,在如何应对老龄化挑战上依然还有许多困难.
1.1养老服务需求大、变化快、结构多样,供给不足
数据显示,我国老年人口每年的增长速度是同期人口增长速度的5倍之多,达到3%.老年人口大幅增加刺激了养老服务的需求量.虽然我国现存有多种养老模式,社会养老服务体系也在持续改善,但是依旧不能满足这一特殊群体多层次、多方位的需求.民政部数据显示,截至2017年9月,我国注册登记的养老机构已达2.8万余家,养老床位近700万张.全国民办养老机构达到1.25万余家,同比增长7.8%；社区养老服务设施和互助型养老设施分别达到3.8万家和7.8万家.数据显示,各类养老机构的床位数仅占老年人口的2.9%,我国目前的养老服务行业还远远满足不了老年人口的需求.
同时,我国养老服务在城乡之间的分布差异较大,结构不完善,资源分配不合理.现实生活中,农村的空巢老人、失能老人对养老服务需求更大,但是需求大的群体经济状况也不好,地区闭塞、经济落后,使他们想享受养老服务也成为一种奢望,这也是养老服务资源分配不均的结果.
而且,许多养老服务机构不够专业,机构的服务人员部分都没有经过正规的培训,专业化程度较低,服务人员的数量和质量都得不到保障.以北京市为例,截至2017年底,养老护理员只有7000人左右,缺口约2.3万.专业人员的大量缺失也将会在相当长的时间内对我国养老服务行业的发展造成一定的影响.
1.2政府部门投资大、筹资难
根据民政部《社会养老服务发展监测指标体系》显示,养老服务的资金保障主要包括3部分：①各级财政投入资金；②彩票公益金；③社会投资资金.在这3部分中,政府各级财政的投入是养老服务行业发展的主要依靠力量,然而政府的财政支出在该部分的投入是有限的.所以目前我国社会养老服务资金缺口还是比较大.在《2018年政府工作报告》中提出,支持社会力量增加医疗、养老、教育、文化、体育等服务供给.但因为缺乏健全的监管体制、激励机制与合作方式,社会力量参与到养老领域的速度还是十分缓慢,只靠政府的引导与支撑也是效果甚微.
1.3缺乏完善的法律法规
一个制度、体系能稳定发展必须要有健全完善的法律法规保驾护航.资料显示,我国现行的养老产业相关法律法规政策较为空泛,许多政策并没有落实到位.由于缺乏监管体制和反馈制度,国家和省一级的支持养老服务发展政策到了基层就很难落实到位.
同时,我国的养老服务体系缺乏优惠扶持,对民间资本、社会力量的激励作用不大,政府要同时承担经济压力和责任压力,从而影响了我国政府在养老服务行业财力、人力的投入,减缓了养老行业发展.
2PPP项目模式稳步发展
《2018年政府工作报告》提出,优化投资结构,鼓励民间投资,发挥政府投资撬动作用,引导更多资金投向强基础、增后劲、惠民生领域.PPP（PublicPrivatePartenship）项目也称公私合营模式,是指在某一领域,政府与私人组织合作完成某一项目,彼此之间相互合作,最终使合作双方达到比只有一方参与的成果更为有利的结果.这也是社会主义市场经济体制框架下对社会各领域投融资体制和管理方式上进行的一种创新.私人与政府进行合作时,政府部门占主导地位,宏观掌控项目的发展方向、质量监督及后续反馈等过程,私人则负责资金投入、项目建设运营等,从而获得相应的报酬.在这个过程中,政府部门和私人共享利益、共担风险,使得政府的财政压力和负担有了一定程度的减轻,社会主体和私人的投资风险同时降低,最终达到合作双赢.
这种合作模式最早出现在英国,英国72%的管理者都认识到在PPP项目下,工程能够顺利完工且达到最优的收益比,政府部门可以节省17%的资金.而智利在1994年引入了PPP模式,在基础设施建设方面引入社会资本力量,解决了公共事业继续改善与国家财政紧张的矛盾,并获得了充足的投资资金.目前已完成了36个项目,吸引到社会资本投资额60亿美元.在巴西,为了帮助政府等相关管理部门规范PPP模式下工程的招投标和合同的签订和履行过程,于2004年12月通过"公私合营(PPP)模式"法案.许多国家都认识到了这种新型投融资模式对缓解政府压力和促进市场经济稳定运行的重大意义.
PP模式在养老服务行业的优势
在许多发达国家和发展中国家,PPP模式作为一种新的制度变革形式而得到广泛应用,虽然各个国家的实际实施情况不同,但本质上都是以一种市场化方式在提供公共产品时吸引社会资本投资,代表了一种全新的投融资模式与管理理念.我国政府认识到了它的价值,特别是在社会公共服务提供与基础设施建设领域,促进其在社会主义市场经济体制下民营化的程度.同时为了促进PPP模式在中国的发展,还提供了一定法律法规层面的支持和国家政策层面的优惠和扶持.2014年9月23日,财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》,强调要充分认识推广运用政府和资本合作模式的重要意义.2015年10月11日,国务院转发《关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见通知》,文中提到"发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用,加大政策支持力度,营造良好发展环境.积极推广政府和社会资本合作（PPP）",渐渐开始将PPP模式运用到养老服务业,以"政府兜底,购买服务"的方式,在提高社会资本资源配置效率的同时,更好地为老年人这一群体提供优质的公共服务.财政部PPP数据显示,截至2017年6月末,养老服务业的PPP入库项目有306个,投资额达到2622亿元.全国各省市区都逐渐进入到了PPP模式在养老服务领域的快速推进阶段.
该模式与养老服务有机结合受到关注,具体来说,它主要有以下几个方面的优势：
(1)促进投资主体多元化,开创融资新渠道,减轻政府部门的资金投入压力.通过市场化运作的方式,吸引民间资本,有效的提高了社会资本利用率.养老服务行业属于公共服务行业,若全由政府一方承担资金投入、管理监督等职能,其所得的社会效益将远远大于经济效益.因此,将此工程承包给私人部门,有效的缓解了公共支出的经济压力,促进资本良性循环.
(2)风险合理分配,同时了提高政府部门和私人的风险承受能力,保证了项目安全性和收益效率.PPP项目作为一项新型筹资模式,使民间资本投入到当地的养老服务中,有效地分担了政府部门风险.养老服务行业具有资金需求大、建设周期长、投资回报慢等特征,若政府一方承担,则可能会面临财政压力过大和资金链供给不足和断裂的风险；若私人一方承担风险,则会面临前期成本投资过大,建设周期长且盈利过慢的风险.合理分担风险也就意味着更高的经济效益,鼓励民间资本与政府的合作,发展资本市场,双方各取所需,同时促进我国养老服务行业发展.
(3)提供更为专业有效的养老服务,弥补市场运作经验的不足,提升社会成员幸福感与归属感.PeterF.Drucker提出："政府必须面对一个事实:政府的确不能做、也不擅长社会或社区工作."其实这句话就解释我国养老服务行业缓慢发展的原因.我国目前养老服务专业人员的缺口过大,专业化程度低,PPP模式的出现刚好解决这一迫在眉睫的问题.将养老服务承包给一些民办的养老机构,他们已经有了比较成熟的运营管理思路、专业服务人员和一些专业的设备,有效地提高了养老服务的专业化程度.在此基础上,政府职能部门实现了从过去基础设施、公共服务的提供者到项目监督管者的转变,从复杂繁琐的一系列环节中抽身出来,从而保证老年人群得到更高质量的服务.
（4）进行市场化运作,实行优胜劣汰.在经济利益的驱使下,各个与政府合作的民办机构会加大资金投入,积极提高服务水平和质量以赢得和政府部门合作的机会.在合作的过程中,双方取长补短,发挥在项目中的优势,形成战略联盟.间接地提高了我国养老服务行业水平,进而带动整个养老产业的转型跨越发展.
4养老服务PPP模式局限性分析
上述优势促进PPP项目在养老服务行业发展,保证了数量与质量,激发了整个经济市场的活力.但存在的问题也是不可忽视,主要有以下几点：
（1）国内PPP项目在养老服务行业中的应用所占比例较低.数据显示,部分PPP项目运用在了市政工程、交通运输、片区开发与旅游等领域,在养老服务市场开发程度小.截至2017年8月底,全国养老服务PPP项目总计314项,占全国各领域PPP入库总项目13599项的2.3%.虽然各个民办养老院具有成熟的技术,但是养老PPP项目没有成熟经验可循,相对来说发展速度变得缓慢.PPP项目分为5个阶段,识别、准备、采购、执行与移交,有184个项目依然处在识别阶段,目前还没有养老项目处在移交阶段,项目的整体落地率仅为39.23%.
（2）社会资本（投资方）的利益无法保障.在现阶段,虽然家庭养老、社区养老和机构养老这3种方式在养老服务中占主要地位,但老年人口的支付能力还是整体较弱,所以老年人选择机构养老的比例相对来说较少.现在政府与社会资本相合作,经济效益和社会效益要同时保证,如何平衡使用者（老年人）的支付能力与养老机构的收益之间的矛盾成为急需解决的问题,所以养老PPP项目的付费机制还需要很长时间的摸索与探讨.
（3）养老PPP项目设计复杂,难度较大.在项目设计之初,项目设计指标是否正确,对风险的识别是否明确,项目预算是否合理；在项目进行中,设计的养老服务模式是否与当地老年人的特点相匹配,经济效益是否达到预期水平,运营管理是否顺畅、项目能否持续稳定运行；项目的反馈阶段、评价等环节,环环相扣,而且我国该项目的发展仍在摸索中,所以整个项目的设计的难度也影响了PPP模式在养老服务行业的发展.
5养老PPP项目可持续发展对策
目前我国的养老服务PPP项目仍属于试水阶段,为了保证这个创新型的养老服务模式能够稳定持续的发展,政策、法律、法规、专业人才等的支持是发展的基础和前提.
5.1政策支持
在发展初期,许多的民间资本仍然存在意愿不强、信心不足等问题.在合作过程中,政府扮演主导角色,需要提供一定的优惠扶持政策,例如在企业比较看重的税收和土地两方面有所体现.养老服务是一个公共产品,旨在提高我国老年人的福利水平,承包企业也是在为提高国民幸福感做出贡献,提高民间资本的积极性,相应的优惠扶持政策就必不可少.
同时,政府也要建立完善的监督与评价机制.政府可以明确一系列的监管指标,并成立专门的监管部门,对项目的建设、运营等进行全方位的评价,督促私人部门提高工作质量、服务水平,及时反馈消费者（老年人）的服务评价,以便对不足之处进行及时的调整与改进.或者成立第三方监管组织,这样可以提高对私人部门监管的效率,更客观地改善养老服务的质量.
5.2法律法规
完善法律法律是一个项目顺利进行的保障.在合作中,双方的权利、义务必须要有明确规定,双方承担的风险与得到的收益都要有法律效力.完善的法律法规有效的约束了政府和民间资本双方的权利与义务,可以保证该项目最大限度的发挥优势,及时改正问题,弥补不足.完善PPP模式的法律文本体系,为社会资本与政府的合作提供一个健全的法律体系环境,将有利于PPP模式除了在养老服务领域,在各个领域都能最大限度发挥作用.
5.3专业人才
这里的专业人才并不是指专业服务人才,而是指专业的PPP项目一体化管理人才.根据养老PPP项目特点,需要具备法律、公共管理和财务管理的复合型人才.但是,该种项目刚刚处于起步阶段,这样的专业管理人才的缺口还是很大的,人才的缺失进一步增大了工作量,降低了人力资本的利用率.
5.4风险控制
基于养老服务行业的特殊性,该行业投资风险大,宏观环境风险、项目建设风险、项目运营风险和养老行业风险等都将影响民间资本投资者的决策,政府就要做好风险控制,为投资者提供良好的投资环境.
6结语
由于养老服务压力呈上升趋势.老龄化不断受到关注,近年来,政府陆续出台了各项政策,通过政府引导、市场驱动的方式,鼓励各类市场的民间力量参与养老服务PPP项目,逐步成为养老服务领域的主体.养老服务PPP市场化程度较高的项目越来越受到关注,成为应对老龄化压力的成果.在不断发展与完善中,最终发展成具有中国市场经济特色的养老服务PPP项目.
参考文献：
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