原创《政府与民间资本在城市更新中的作用》
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引言
自人类首次建立永久性定居点以来,城市更新一直在不断进行.随着历史的进步和时间的推移,旧的城市在不断蜕变,城市不可避免的要面对不断再生的过程.本文通过探讨城市更新的发展历程,重点阐述了城市更新过程中政府和民间资本的作用,借以抛砖引玉,为我国的城市更新发展献计献策.
城市更新在全球的发展
最早的城市更新可以追溯到1851 年的法国巴黎,富有远见卓识的奥斯曼男爵主持了为期18年的巴黎改造计划,在距今166 年前就将巴黎的地下工程、公园绿地、建筑高度及形式进行了统一规划,使居民的生活品质得到了大幅提升,由于卫生条件的提高杜绝了疾病的传播,疏解了交通,解决了大批外来人口涌入带来的大城市病,奠定了巴黎之后一百多年的城市格局,也为后人提供了大量可供参考的宝贵经验.
在城市更新过程中走得最快的是美国,由于远离欧洲大陆,美国得以免受战争荼毒,上世纪初期经济得以快速发展,在全球较早进入了城市更新阶段.美国的城市更新从美国的国家公园运动和美丽城市运动开始,通过创建城市公园和建设大型公共建筑强调城市中心的改造.1949 年,美国率先颁布了《联邦住房法案》,在之后几年的城市更新过程中由于大量拆除市中心的贫民窟并重新开发,引发了诸多社会及经济问题.1954年美国对原有的住房法案进行了修订,增强了对私人投资者的吸引力,城市更新逐渐从重建向修复过渡.欧洲真正意义上的城市更新则是伴随着二战之后美国援助欧洲的马歇尔计划的实施而进行的战后重建.欧洲和美国在城市更新过程中都经历了从清除城市中心的贫民窟,建造新城市中心,到后来的郊区化发展以及后工业时期城市改造的不断演化.
由于城市更新是伴随着经济和城市的不断发展而产生的,因此不同的经济体在城市更新上的步伐并不一致,亚洲国家在城市更新方面的发展明显落后于欧美国家.亚洲几个主要的发达经济体如日本,新加坡,香港的城市更新主要发生于上世纪六七十年代以后,较为著名的案例包括新加坡浮尔顿酒店的改造和六本木区域的改造,韩国首尔的清溪川改造也为城市改造污水排放解决热岛效应提供了较好的范例.
中国城市更新的不同发展阶段
自改革开放以来,中国的城市更新经历了不同的发展阶段.在计划经济时期,中国的城市发展缓慢,城镇人口比例到1978 年为17.92%,仅比解放初期的10.64% 上升7.28 个百分点.在这个阶段由于国家重点发展工业化建设,在城市规划方面缺乏统一部署,工业厂房往往占据了城市核心地段,绝大多数的城市以打补丁的方式见缝插针发展.
改革开放之后,随着经济和社会的发展,原有的城市格局已满足不了城市的发展和人民日益强烈的改善住房的需求,在这个阶段开发商是城市更新的主要推动力,即所谓“大拆大建”的城市更新1.0 阶段,政府出于财政收入的压力往往会在拆迁、土地拍卖方面向开发商倾斜.1.0 阶段的城市更新虽然略显简单粗暴,但效率较高,开发商可得到满意的投资回报率,有效改善了政府捉襟见肘的财政状况,同时使普通居民的居住条件得到了较大提升.国家统计局的数字表明,城镇居民的人均居住面积在1978 年仅为6.7 平方米,到1992 年达到14.71 平方米,15 年的时间上升了120%.
九十年代之后城市更新进入了2.0 时代,这个阶段城市更新的主要特点是政府开始参与到城市更新的项目中来,并希望通过平衡各利益团体实现共赢.此外,土地的重新利用也成为这个阶段的重点.这个阶段城市建设追求规模与数量,为来自全球及国内的企业提供高质量的工作环境,一线城市的许多商业区在这个阶段逐渐形成.
在中国加入世贸组织之后,随着中国经济的蓬勃发展,中国的城市更新也进入到了3.0 阶段,巨大的市场需动了高品质多业态物业的全面发展,中国城市的更新从追求体量转变为追求质量.以一线城市为例,戴德梁行的数据显示,上海的甲级写字楼存量从2005 年的353 万平方米上升到2017 年的923 万平方米,北京的商业零售面积从2005 年的约100 万平方米上升到2017 年的超过1200 万平方米.国家旅游局的数据则显示,从2006 年到2015 年的十年中,全国四星级以上酒店的数量从1671 个增长到3176 个.由需动的高端写字楼、购物中心、星级酒店和服务式公寓得以蓬勃发展,城市的现代化面貌不断改观.
现阶段,以北上广深为代表的一线城市已经逐步过渡到了城市更新的4.0 时代.4.0 阶段的城市更新强调的是智能、高效和可持续发展,通过强调物业改造的核心要素将城市更新提升至更高的水平.新型的城市更新不仅能够帮助城市最大限度的利用现有的物业和土地资源,同时通过协调设计,进一步推动并服务城市中心未来的经济发展.
新型的城市更新蕴含多个主题,其中包括物业功能的改造和置换,国有资产的重新整合,在环境问题日渐突出的情况下如何通过现有技术改善环境,提升宜居性,并适应老龄化社会的发展,在城市现代化建设的同时注重文化的保护和传承,增加保障性住房的供应以满足居民合理的居住需求,提供合理的交通解决方案使城市更新项目更具通达性,确保土地资源得以最有效的利用,通过合并行政区域实现城市资源更有效利用以实现经济社会的发展.
政府在城市更新中的作用
在各阶段的城市更新中政府均扮演了重要的角色,并且其作用随着发展阶段的不同在不断的转换.在计划经济时代和改革开放初期,城市更新完全在政府的主导下进行的,政府承担规划、开发、改造、实施等一系列工作,这种自上而下的方式使政府面临巨大的压力,同时由于政府各方面的局限性导致更新的进展缓慢,资金不能及时到位,实施效果不尽如人意.
随着经济的发展和城市更新的逐步成熟,政府在城市更新中的地位也从原来的大包大揽变为积极参与和引导,在这个过程中政府全过程参与到城市更新过程中,在充分意识到了社会资本的重要性的同时积极引导社会资本的加入,通过政策的倾斜鼓励开发商介入到城市更新中,通过这种方式,城市面貌在短时间内得到明显改善,政府通过土地招拍挂和其他房地产相关的税收使财政收入大幅增加,这让政府有足够的资金继续投资地方的基础设施建设,提升城市形象,吸引并留住人才,从而进一步促进城市的发展.
在新时期的城市更新,政府的职能则逐渐由主导、引导转变为监督.目前中国一线城市已经迈入城市更新的4.0 阶段,由于第三产业和高端服务业的迅猛发展,城市原有的低效能高污染产业逐渐向仍需要这类产业支撑的二三线城市转移,在这个过程中对迁移出去的企业腾退出来的物业进行功能和用途的改造,让土地得到更有效的利用成为城市更新主体.政府在新型城市更新过程中需要重点考虑的问题包括：具有前瞻性的确保城市的可持续发展,提高城市的宜居性,应对环境问题,为正在进行的城市化提供解决方案,增强城市的竞争力,扩大就业,增加税收,更有效的利用土地,提高城市声誉.由于城市更新是一个不断发展的过程,因此设置一个专门的政府部门负责和统筹城市更新变得尤为重要.目前国内一些城市更新的前沿城市已设立了城市更新局,其职责包括制定相关法规、政策、标准和规范,编制总体工作方案,对城市更新资金进行统筹管理和监督,对城市更新项目进行审核并确定年度重点项目,对城市更新项目进行可行性研究,统筹政府安置房的分配,协调城市更新范围内的土地储备工作等.城市更新局的设立是我国城市更新过程中的一个巨大进步,作为政府部门,城市更新局在统筹整个城市的更新和发展过程中将起到积极的推动、监督、协调作用.同时,我们也看到,由于政府城市更新部门设立时间尚短,在其职权、管理手段和管理水平等方面都还有提升的空间,借鉴国外发达国家城市更新部门的工作方法和先进理念可以有助于我们提高自身水平,让城市更新得到更快速的发展.
新加坡政府在这方面的努力值得我们研究和学习.新加坡政府早在上世纪六十年代即成立了城市更新局,其隶属于新加坡建屋发展局,在成立初期,城市更新局的主要任务是帮助居民满足其对居住及环境的基本需求,同时改善城市设施.随着新加坡经济的腾飞,之后城市更新局的任务转变为有助于新加坡的长远城市发展创造发展愿景.在过去二十多年中,新加坡城市更新局与各方利益相关者和公众就城市的规划和发展建议进行深入磋商,使城市的规划更为透明,为开发商和企业创造了有利的商业环境.在这个过程中,城市更新局的作用已经从早期的主导型角色转变为政府对城市更新的监管部门.
以新加坡浮尔顿酒店的改造为例,该项目最早建于1924 年并于1928 年完工,之后成为新加坡邮政总局和新加坡俱乐部所在地,1970 年-1995 年成为新加坡税务总局的总部大楼,1997 年香港信和置业有限公司从城市更新局手中购得该项目并斥资3 亿新币,将大厦改建为酒店.在整个改造过程中,市建局对于项目对面建筑物的高度给与限制,在修复过程中负责协调各项保护工作以确保该项目作为历史建筑物的建筑风格得以保留,在界定硬性要求之外,政府给与项目所有者足够的空间与自由度对项目进行改造.改造之后的浮尔顿酒店获得城市更新局颁发的建筑遗产奖,也成为新加坡的地标性建筑之一.
另外一个案例是日本六本木的改造项目.该区域位于城市中心,原有街道狭窄,建筑物陈旧且密度极高,项目涉及超过400 位产权所有者,从项目启动到最终完工历时17 年,这其中的14 年政府和开发商同原有业主进行了超过一千轮的谈判最终达成协议使项目在其后三年的建设中得以顺利进行.都政府作为项目的发起者充分利用市场这只看不见的手使投资者和原业主实现利益共赢,政府履行的是协调人和仲裁者的角色,通过广泛征求民意不断调整区域开发规划,并在容积率等方面给与政策支持,使开发商和原有业主都可从中获利.
监督型的政府部门是我国城市更新未来发展的方向,政府在制定城市更新政策时会让目标更为广泛,内容更为丰富,并更具人文关怀.随着中国城市更新逐渐由粗犷型向更为人性化方向发展,城市更新的模式也将逐渐由自上而下转变为自下而上,在这种情况下政府职能向监管方向发展将是未来的大势所趋.
4.0 时代民间资本在城市更新中的作用
欧美的城市更新在最初的发展阶段都是在政府主导下进行的,在市中心重建过程中涉及到拆除贫民窟,安置贫民及重建等诸多方面,这一系列工作需要多工种专业人员参与,同时所需资金规模巨大,单由政府来解决难度较大,因此非政府投资的引入逐渐成为促进城市更新进程的一个重要推动力量.
城市更新的一系列工作流程要求多个部门之间的广泛合作.城市更新和物业改造项目中蕴含的大量商业机会让私营企业对于投资这些项目的兴趣浓厚.在全球的许多国家中,私人投资参与到公共项目已十分普遍.PPP 是私人企业参与政府部门投资项目的一种方式并被广泛应用.世界银行的数据显示,从1990 年到2015 年,全球139 个国家共完成6974 个PPP 项目,总投资额超过2.55 万亿美元,行业涉及机场、电力、公路、铁路、港口、通讯、水处理等.
随着新型城镇化建设的发展和地方长久以来依赖土地财政和地方债务融资平台逐渐受限,PPP 模式逐步成为政府解决地方可持续发展资金来源的新模式.PPP 模式除了可以减轻政府的财政负担之外,还能使政府和私人组织彼此取长补短,发挥各自优势,弥补不足,形成共赢局面.此外,PPP 在项目初期实现风险的合理分配,政府承担一部分风险,减少了承包商与投资商的风险,降低了项目的融资难度.
在全球的PPP 实践中, 新加坡体育城（Singapore Sports Hub）是一个成功案例,并被基础设施杂志《IJ》评为2010 年的“全球最佳PPP 项目”.新加坡体育城总投资额超过13.3 亿新币,占地35 公顷,包括可容纳55,000人的国家体育馆,可容纳12,000 人的市内体育馆,此外还有游泳馆,多功能市内竞技场,水上运动中心,图书馆,博物馆以及商业和其他配套设施.在建设初期,新加坡体育理事会就与新加坡体育城PPP 项目公司签订了25 年期限的合同,由PPP 项目公司负责整个场馆的设计、建设、融资、运营、维护、赛事组织、商业运营等工作.体育城PPP 项目公司有五个股东,新加坡理事会作为政府部门是项目的发起者,InfraRedCapital Partners 是融资和财务服务商, 同时承担日常运营财务结算；Dragages SingaporePtd Ltd 负责项目设计,同时也是建筑承建商,戴德梁行负责项目物业管理,Global SpectrumAsia 负责场馆运营,赛事组织.该项目用了长达8 年的时间进行前期可行性研究,PPP 项目宣传和推广、资格审查和要约等步骤才最终确定中标者,而工程从建设到竣工只用了4 年时间.这种严谨的筛选过程为日后的建设和经营提供了有效保证.
除了PPP 模式,房地产信托基金（REITs）在全球城市更新中也得到广泛应用.REITs 在上世纪60 年代在美国创立,之后成为重要的金融方式, 根据戴德梁行统计, 目前全球约有800 只REITs, 仅美国就拥有超过200 只REITs,总市值超过一万亿美元,占股票市值的4.11%；而亚洲直到2000 年左右才出现第一只REITs, 目前共有约141 只REITs, 总市值超过两千亿美元.REITs 在城市更新过程中可以有效解决企业的融资问题,同时,由于REITs 每年盈利的90% 都可以拿出来分红,对于投资者而言可获得较好的流.中国的房地产行业迅速发展的二十年中,开发商在前期拿地、建设中积累了大量经验,但在后期运营环节尚有明显不足,此外,项目的退出机制单一,只能依靠散售或整售,而REITs 则可在城市更新过程中为开发商提供一个较好的退出途径.由于我国尚未推出真正意义上的REITs, 因此不少企业选择在海外发行REITs.以2 年前登陆新加坡交易所的北京华联为例,通过发行REITs,华联不但实现了5 个物业的退出,获得了一定的,同时华联还可以通过后续作为基金的资产管理人以及物业的物业管理人收取相应的基金管理费和物业管理费.同时,华联自己还保有一部分权益,未来可继续享受物业增值带来的受益,可以说是在多方面实现了综合收益.目前由于市场环境、政策法规的限制,国内尚没有推出REITs,但政府正在积极研究并推动REITs 在中国的发展,相信不远的将来我们应该能看到国内真正意义的REITs 的推出,资产证券化的渠道打通之后将进一步加快我国城市更新的进程.
小结
在城市更新过程中,应制定具有前瞻性的开发目标及实施方案,确保城市更新方案同政府的整体规划保持一致,让各利益相关体共同参与制定方案以创造共享价值从而实现长期公共利益,同时需明晰责任与义务,编制合理的财务计划,分散调节风险,平衡经济效益和社会效益,注重项目的可持续性.
城市更新在我国的发展方兴未艾,经济发展的不均衡使我国的城市更新在不同城市呈现不同面貌.一线城市走在城市更新的最前沿,通过参考借鉴国外发达国家城市更新的经验可以帮助我们少走弯路,使城市更新的进展更为高效且更具可持续发展性.二三线城市在城市不断发展过程中则可借鉴一线城市在政府管理、融资、项目改造、环境保护、文化传承等方面的经验,根据自身情况进行有地方特色的城市更新.随着中国经济的不断发展,中国城镇化进程的不断迈进,城市不断自我完善,城市的生态系统不断更新,先进的城市更新理念、技术、管理和融资模式的引入会让我们的城市更宜居,更具可持续发展性,为城市未来经济和社会的进一步发展提供更为广阔的空间.
（本文作者系戴德梁行北中国区研究部主管）
城市更新论文参考资料：
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