原创《嵌入式吸纳：体育社会组织项目制治理的逻辑》
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嵌入式吸纳：体育社会组织项目制治理的逻辑
颜克高 任彬彬[基金项目：国家社科基金一般项目（17BSH107）
作者：颜克高（1979-）,男,湖南大学法学院公共管理系,博士,教授,研究方向为社会组织治理；任彬彬（1993-）,男,湖南大学法学院公共管理系硕士研究生,研究方向为体育社会组织治理.]*
（湖南大学 法学院公共管理系,湖南长沙,410082）
摘 要：体育社会组织项目制作为一种治理机制,对于推动政府职能转移、满足社会公众的公共体育需求、促进体育社会组织行政脱钩具有重要意义.运用文献资料法、案例分析法等研究方法,基于“嵌入”理论,对体育社会组织项目制的逻辑等问题进行深入研究.认为政府通过项目制对体育社会组织进行政治嵌入、结构嵌入与关系嵌入,其嵌入逻辑是在政治上对体育社会组织进行政治偏好移植,结构上将体育社会组织培育为体制外可支配力量,关系上建立政府与体育社会组织新型互动关系.政府通过对体育社会组织行为、结构与资源的吸纳,将体育社会组织纳入到国家发展的视野,构建了政府与体育社会组织的合作性互补格局.
关键词：体育社会组织；项目制；公共体育服务；嵌入式吸纳
中图分类号：G80－051
Embedded absorption:the logic of social sports organizations project system management
Yan Kegao Ren Binbin
（Hunan University,Department of Public Administration, 410082)
Abstract:As a governance mechani, social sports organization project is of great significance to promote the traner of government functions, satiy the public demand of the public sports, and promote the administrative decoupling of social sports organizations.Based on the "embedded" theory, this paper uses the methods of literature and case analysis to make a deep research on the logic of sports social sports project system.This paper argues that the government adopts the project system to conduct political embeddedness, structural Embeddedness and relational embeddedness to social sports organization. Politically, the political preference of social sports organizations is transplanted.Structurally, the social sports organization is cultivated as the dominant force outside the system. On the relationship, a new interactive relationship between government and social sports organizations is established.By absorbing the behior, structure and resources of social sports organizations, the government brings the social sports organizations into the vision of national development, and constructs the cooperative complementary pattern between the government and the social sports organizations.
Key words: social sports organizations；project system；public sports service,；embedded absorption
1 引言
市场经济的发展瓦解了原本高度同质、整体的社会,社会公众的公共服务需求呈现多元、异质化的趋势,社会组织的社会公共空间得以拓展.在社会治理转型的时代背景下,社会组织不再仅仅只是政府治理的对象,开始成为政府治理社会的力量.政府开始意识到,对社会组织的粗放式管理已经阻碍了社会组织的健康有序发展,从而开始寻求对社会组织更精细化的制度安排和治理工具.以上海、深圳为代表的地方政府率先通过项目制的方式,与社会组织建立合作关系,签订契约合同,向其购买公共服务,成为社会治理新的理性技术工具.2012年,《财政支持社会组织参与社会服务项目公告》与《关于政府购买社会服务的指导意见》的出台,政府购买公共服务由地方政府创新转化为国家制度化推广.
公共体育服务需求作为社会公众多元公共需求的一种,是市场经济高速发展、公民价值取向多元的必然结果.在制度设计与技术应用上,政府通过购买体育社会组织的公共体育服务,一方面满足社会日益增长的公共体育服务需求,盘活公共体育服务资源,形成公共体育多中心治理格局[1]；另一方面促进了体育社会组织从“同构”到“脱钩”的行政管理体制的改革,拓展了体育社会组织的社会公共空间[2].然而,在政府购买公共体育服务的实践过程中,“应然图景”与“实然现状”却存在巨大的落差.公共体育服务的购买过程透明度低,购买标准不清晰,服务实施缺乏监管,契约与合作精神未得到落实,存在着严重的“内部化”购买.整体而言,政府购买公共体育服务的实际运行背离最初的制度设计,体育社会组织独立性与自主性未得到显著性增强,政府仍然主导公共体育服务供给[3,4].
鉴于此,本文通过深入体育社会组织项目制治理的政治过程,运用“嵌入”理论,构建政府向体育社会组织购买公共体育服务的行为分析框架,刻画政府购买公共体育服务的具体图景,试图揭示体育社会组织项目制治理的内在逻辑,一方面为解释我国当前体育社会组织项目制治理现状提供新的视角和新的认识,另一方面也可为完善体育社会组织项目制治理提供启示.
2 项目制：体育社会组织的一种治理机制
改革开放后,经济制度由计划经济向市场经济转变,社会保障体制由“国家——单位保障制”向“国家——社会保障制”转变,促进了社会多元价值取向与异质性公共服务需求的产生.随着政府治理转型与分税制推行,国家财政通过专项资金转移支付的手段,加大民生工程和公共服务的有效投入,成为我国社会治理的主要机制,即项目制[5].
政府购买公共体育服务引入中国历史较为短暂.自2013年深圳市以项目制形式,定向委托体育协会进行购买公共体育服务开始,体育社会组织项目制治理模式正是拉开帷幕.体育社会组织项目制是指政府通过有计划、有目的地制定公共体育服务项目,以向体育社会组织进行市场化购买的形式,满足社会需要的过程[7].体育社会组织项目制治理是政府与社会组织之间的一个双向互动的过程.政府通过将社会公共体育服务以打包、发包、抓包、执行、监督等一系列制度安排,外包给体育社会组织,成为联结社会资源与社会服务提供、政府和社会组织之间的主要体制设置与运行机制[6].
2.1 项目打包
项目打包作为体育社会组织项目制的开端,政府根据公共体育服务的需求分析和理论分析结果,设计具体的公共体育服务购买项目.在这一过程中,基层社会公众的公共体育服务需求在经过政府科层制结构的层层审批之后,形成向社会公布的项目标书.在项目打包中,地方政府或体育行政机构针对本地区体育发展特色与实际情况,将不同项目的公共体育服务打包向社会进行购买,并对不同的项目进行不同数额的资金匹配,制定不同考核标准,从而满足当地居民的公共体育服务需求,推动地区体育社会组织的发展.例如,2014年上海市体育局向社会公布《上海市民体育大联赛正式承办单位采购公告》,公告中对政府采购公共体育服务比赛项目种类进行了规定,要求承接项目的体育社会组织为上海市市民举办相关体育联赛,满足公众的公共体育需求.同时,从2009年开始,长沙市政府也采取购买公共体育服务的方式,每年暑期将中小学生的游泳服务进行项目打包并向社会进行购买.
2.2 项目发包
政府将已经打包好的公共体育项目通过招投标、公益创投和定向购买的方式,委托给体育社会组织的过程即为项目发包.在体育社会组织项目制中,政府对体育社会组织的项目发包不同于过去单项体育协会向社会提供的公共体育服务.由于单项体育协会与项目管理中心是“两块牌子、一个机构”的“同构”体制[2] ,导致以往单项体育协会的公共体育服务供给是以行政指令为基础,以完成政府行政任务为目标,从而固化了单项体育协会对体育职能部门的依附.然而,体育社会组织项目制中的项目发包则是以契约合同为基础,将公共体育服务供给的职能转移至体育社会组织,是采取市场化的手段,对非政府性质社会治理资源进行调配.因此,项目发包表示政府主动与社会组织建立联系,希望通过契约合同的方式转移政府公共体育服务供给职能,满足社会公民公共体育服务的需求,提高政府治理水平与能力.
2.3 项目抓包
项目抓包是指政府向社会公布项目标书后,体育社会组织主动参与竞标,与政府就公共体育服务购买的契约合同达成一致,承接公共体育服务项目的过程.项目抓包的主体范围不再局限于挂靠在体育主管部门的各个单项协会,各类型体育社会组织只要符合项目标书的基本要求,都可以参与竞标.双方签订的契约合同对体育社会组织服务供给范围与政府职责做了明确规范.体育社会组织为获得政府政策与资金支持,需要主动承接政府职能转移,参与公共体育服务供给.例如,2013年,广东省政府向社会购买残疾人体育服务项目,广东省内各类型体育社会组织通过中国政府采购网、广东省政府采购网获取信息,主动参与竞标,按照《政府采购法》等相关规定,就购买残疾人体育服务的资金支付、服务要求、绩效评估和违约责任等内容与政府进行竞争性谈判.最后,广东省政府将项目中标结果向社会公布,无异议后与相关社会组织签订正式的服务购买合同[7].
2.4 项目执行
项目执行不仅仅包括体育社会组织向社会公众提供公共体育服务,满足公众公共体育需求的具体行动,也包括政府对项目的监督与验收.根据委托代理理论,承接项目的体育类社会组织按照契约合同,履行向社会公众提供优质公共体育服务的责任.同时,作为委托方的政府有责任、有义务对体育社会组织的供给过程进行监督与验收,保证公共体育服务供给的质量与效率.一般而言,在项目执行过程中,政府往往会给予体育社会组织一定程度的政治认同,从而增强体育社会组织的公信力,疏通体育社会组织在项目执行的“条线”关系,保障项目执行的效率.在实践中,政府通过成立工作小组进行项目检查或建立区政府、街道和体育社会组织的三方联席会议制度,要求体育社会组织定期向其汇报工作进展情况,实施过程控制.
综上所述,体育社会组织项目制作为一种治理机制,推动了政府职能转移,使政府行政体制积极运转起来,成为连接政府与体育社会组织的粘合剂,为社会提供专业、优质的公共体育服务,满足社会公众多元的公共体育需求,构建政府与体育社会组织的合作性互补格局,一定程度上推动体育社会组织与行政机关“脱钩”的管理体制改革.
3 嵌入：体育社会组织项目制治理的过程
嵌入的概念最早是由卡尔·波兰尼在其著作《大转型》一书中提出,主要解释了经济制度实际上是嵌入于社会发展之中.之后,不同领域的专家学者们对嵌入概念的内涵做了进一步的扩展.沙龙·祖金和保罗·多明戈对嵌入的类型进行了系统分类,划分为结构嵌入性、认知嵌入性、文化嵌入性和政治嵌入性,为各个学科的嵌入分析提供了一个基础理论框架.
嵌入的原始意义是指,A事物的发展镶嵌于B事物之中.对于事物B而言,其发展过程离不开对于A的受嵌.伴随着嵌入理论将研究对象从自然科学到人文科学、从经济组织到非营利组织的泛化,嵌入的核心内涵开始转向经济、政治、文化和资本等外界环境对组织行为逻辑和价值理念的植入.然而,一件事物对另一件事物的行为逻辑与价值理念的植入与扩散必然离不开实际载体.在政府购买公共体育服务的过程中,项目制则充当着政府对体育社会组织嵌入的载体[8].
体育社会组织的行政脱钩改革,改变了体育行政部门与体育社会组织的“同构”体制,弱化了二者的行政隶属关系.从发展趋势来看,虽然可在一定程度上增加体育社会组织的独立性与自主性,但也加大了政府在行政体制改革中对风险把控的难度.通过对体育社会组织的项目制治理,在项目打包、发包、抓包、执行等环节,政府采取一定的行为策略,从政治、结构与关系方面,对体育社会组织进行政府政治偏好与价值理念的“嵌入型监管”[9],政治上加强对体育社会组织的引导,结构上搭建政府与体育社会组织的联系通道,关系上建立政府与体育社会组织新型互动关系,从而实现资源动员和社会控制的双重目的.
3.1 政治嵌入：政府自身政治偏好与价值取向的移植
在项目打包和发包环节,政府通过对项目内容的细分使得体育社会组织碎片化,强化其社会服务功能,弱化社会权益表达功能；通过设置“隐形壁垒”对体育组织资格进行审查,抑制部分发展过快、规模过大的体育社会组织；通过采取竞标前合作降低政府购买的政治风险与管理成本,从而将政府自身的政治偏好和价值取向渗透到体育社会组织发展过程中,贯彻政府所制定的体育运动项目发展战略.例如,上海市体育局通过公开招投标的方式购买市民“体育大联赛”的公共体育服务,将购买资金分成四个档次,进行招投标.2015年,全市共87家社会体育组织中的55家参与招投标,在51家中标的体育社会组织中,以上海市优势运动项目为主,竞技体育水平越高的项目,其项目资金的档次也越高,体现了上海市优先发展地域内优势运动项目的战略思想.
3.2 结构嵌入：体育社会组织作为政府体制外可支配力量的培育
在项目抓包和执行环节,政府一般通过定向购买和职能部门检查,对体育社会组织进行结构嵌入.通过定向的内部化购买,降低了政府购买公共体育服务的风险与成本[10]；通过职能部门检查,政府将自身的职能与项目监管机构嵌入到体育社会组织的结构网络中,从而实现政府与体育社会组织在项目上的结构融合.政府通过对体育社会组织的结构嵌入,一方面可以对项目的执行进度进行把控,对项目服务质量进行监管；另一方面,加强政府对体育社会组织日常运行的领导与控制,使得体育社会组织成为政府进行群众体育治理的一支体制外可支配力量,增强了政府对非政府性质的社会治理资源的运用能力.例如,北京市体育局采取定向购买方式,向各附属体育协会下订单购买公共体育服务服务.江苏宜兴体育局直接委托各体育协会为社会公众提供赛事服务.南京市鼓楼区政府通过设置相关职能部门、成立管理与评估委员会、建立党建管理制度对体育社会组织进行严格的评估与检查.
3.3 关系嵌入：以契约合同为基础的柔性与隐性支配关系的搭建
一般而言,关系嵌入分为正式关系的嵌入与非正式关系的嵌入.作为体制内的政府官员在项目执行过程中接触体育社会组织的相关负责人,通过项目交流,加强政府对体育社会组织的控制,属于非正式关系的嵌入,而政府通过安排退休人员担任体育社会组织职务则为正式关系的嵌入.以往,政府与各个体育行业协会属于“同构体制”,政府往往通过任命各个体育协会主要负责人的方式,与各个体育协会建立正式的行政隶属关系.然而,在体育社会组织项目制中,政府通过行政干预与权威渗透的方式对体育社会组织进行非正式关系嵌入,改变体育社会组织的支配形式,由传统的显性控制变成了隐性支配,从而搭建起以合作互补的契约精神为基础,政府对体育社会组织柔性与隐性的新型支配关系,进一步加强政府对体育社会组织的行政规范,提高政府群众体育工作的效率与治理水平,降低政府开展群众体育工作的管理成本.以常州市政府购买公共体育服务为例,常州市政府通过给予14家体育类社会组织承接政府职能转移和购买服务资格的方式,与全市重点体育行业协会搭建非行政关系,为常州市优势项目与优先发展的体育行业协会提供资金,推动体育产业发展.
4 嵌入式吸纳：体育社会组织项目制治理的逻辑
吸纳是指国家通过制度设计与政策法规,利用权威,吸收与引导社会力量进入国家公共权力系统中,进行规范性制约.它是控制模式的一种更高级的形态或延伸,一定程度上反映了政府行政对社会的主导与控制[11].在政府购买公共体育服务的过程中,政府通过一系列的行为策略,对体育社会组织进行政治、结构与关系的嵌入,其背后的行为逻辑则是对体育社会组织的嵌入式吸纳.
嵌入式吸纳与传统的行政控制具有着明显的区别.行政控制是一种管理的思想,它是指政府通过行政手段对体育社会组织的日常运行进行管理,强化体育社会组织贯彻“制”的发展战略.与此相比,嵌入式吸纳则是一种治理的思想.嵌入式吸纳与行政控制本质上的不同,主要体现在以下方面：首先,约束方式不同.嵌入式吸纳是一种柔性的、隐形的行政规范,而行政控制则是刚性的行政指令；其次,行为目的不同.嵌入式吸纳是以政府职能转移与公共体育服务供给为目的,而行政控制强调对政府行政任务的完成；最后,行为结果不同.嵌入式吸纳拓展了体育社会组织的社会公共空间,可以增强体育社会组织的独立性与自主性,而行政控制导致体育社会组织对政府依附性增强,体育社会组织公共性与社会性不足.
嵌入式吸纳表明政府承认各个体育社会组织对政府职能转移和公共体育服务供给的不可替代性,认同体育社会组织作为非政府性质的社会治理资源对体育治理现代化实现的重要意义.因此,政府通过对体育社会组织行为、结构与资源的吸纳,将体育社会组织纳入到国家发展的视野,构建了政府与体育社会组织的合作性互补格局,通过行政规范体育社会组织,加强对行政体制改革的社会风险的把控；通过引导体育社会组织承担公共体育服务,促进政府职能转移；通过吸收非政府性质的社会力量,获取更多的社会治理资源.
4.1 行为吸纳：政府行政规范的加强
行为吸纳是指政府以资源引导的方式,将自身的政治偏好移植到项目中,从而加强对体育社会组织的行政规范,增强政府职能转移的风险控制能力.虽然政府的职能转移改革与各个体育社会组织的行政脱钩改革是大势所趋,但是政府依然面对着改革所带来的风险与成本.因此,政府在体育社会组织项目制治理中,对体育社会组织进行政治嵌入,影响体育社会组织的意志与价值选择,加强对体育社会组织的行为规范,从而在体育组织组织行为方面进行吸纳.这不仅保障了体育社会组织能够成为政府职能转移的有效承接者,又加强了对体育社会组织的行政规范与监督管理.2014年上海市民体育大联赛签约体育协会27家,吸引参赛147万人,项目主要集中在上海市地域市场化程度高的优势项目.在体育行业协会行政脱钩的社会形式下,上海市通过向社会组织购买联赛服务的方式,不仅仅为行政脱钩的体育行业协会创新了资金支持渠道,更加通过契约合同的形式加强了对脱钩体育组织的监管.因此,行为吸纳是体育社会组织行政“脱钩”后,对政府职能转移过程中的成本与风险把控的有效手段,是维持政府行政改革后社会稳定的保证.
4.2 结构吸纳：可信赖关系的建立
结构吸纳是体育社会组织与政府行政机关行政脱钩后,政府通过体育社会组织项目制的嵌入过程,实现政府与体育社会组织在项目上的结构融合,从而建立政府与体育社会组织的新型可信赖关系.项目制是依附于科层建立起来的一套运作体系.它为政府与各个体育行业协会重新搭建了一个平等交流的平台.虽然体育社会组织的行政“脱钩”加强了体育社会组织的自主性与独立性,但也摧毁了政府与体育社会组织一直以来以行政隶属关系为基础的信任体系.同时,在体育社会组织项目制中,政府与体育社会组织是一种委托代理关系,存在着委托方与代理方的信息不对称与道德风险的问题.因此,政府通过对体育社会组织结构与关系的嵌入,最终实现对体育社会组织的结构吸纳,重新搭建与体育社会组织的互动联系渠道,与体育社会建立可信赖的委托代理关系.它既保障项目信息的完整性,又大大降低了政府在公共体育服务提供过程中的管理成本.
4.3 资源吸纳：非政府性质的社会治理资源的整合
资源吸纳是指政府通过体育社会组织项目制,对非政府性质的社会治理资源进行整合与利用,提高政府社会治理水平与效率.体育社会组织作为非政府性质的社会治理资源,对于满足公众日益增长的公共服务需求发挥着不可替代的作用.在体育社会组织项目制中,政府以政治嵌入,强化体育社会组织服务功能；以结构嵌入,保障公共体育服务供给质量；以关系嵌入,吸收体育社会组织的服务能力,从而整合社会治理资源,促进政府职能转移,推动服务型政府建设.因此,政府通过财政转移支付的方式,购买体育社会组织公共体育服务,其实质是对非政府性质的社会治理资源的吸纳与整合,最终实现社会治理资源的内部化和社会治理水平的提高.例如,居民体质监测数据收集一直以来是各个体育局重要且艰巨的行政工作.武汉市通过调动科学健身体系中的体育社会组织,在为社会居民提供公共体育服务的同时,协助政府完成社区居民体质监测数据收集的任务,大大提高了体育部门的行政效率.
政府通过对体育社会组织的行为、结构与资源的嵌入式吸纳,提高了体育社会组织的治理水平.但在实践中,由于体育社会组织项目制是基于政府行政发包逻辑而制定的,其本质上是一种“自上而下”的单向度运行模式[12],政府采取行为策略,对体育社会组织嵌入的过程中,存在着对体育社会组织的过度吸纳.这使得政府购买公共体育服务的问题频出,政府主导公共体育服务的供给,主要体现在项目承接主体行政化、项目购买内部化和项目合同的软约束力上.
在项目制承接主体行政化方面,基于组织模仿理论,政府通过结构上嵌入,将职能与项目监管机构嵌入到体育社会组织的结构网络中,体育社会组织往往会设立相应的对接部门,原本扁平化的体育社会组织,其内部结构呈现出迎合政府的科层化趋势,使得提供公共服务的体育社会组织外在形式上与行政机关脱钩,但其具体运行仍呈现出行政化色彩.
在项目购买内部化上,交易费用理论表明政府及体育行政机关的内部化购买行为进一步固化了政府与体育社会组织的非对称资源依赖关系[13],导致体育社会组织的公共体育服务供给并非是“对下服务”而成为了“对上负责”,许多体育社会组织为了承接项目与应付政府检查,往往忽视群众真实的公共体育需求,一味迎合政府政治偏好,导致服务供给偏离公众真实的服务需求,呈现出迎合政府的建制化趋势[14].
在项目合同的软约束力上,从资源依赖理论考虑,由于体育社会组织并不具有创造自身生存发展所需资源的能力,对其运作资源的需求,便构成了组织对外部环境的依赖.体育社会组织为获得生存资源,会主动将环境中的制度法则结合到自身的结构、职能之中,而使其在组织结构上与政府的行为逻辑趋向一致或相同[15],公共体育服务供给过程中体育组织迎合政府的“共谋”行为频繁[16].因此,在实践中,政府对体育社会组织的项目制治理的契约合同精神仅仅成为表面,公共体育服务的供给依然是以政府行政为主导.
5 结语
用嵌入式吸纳去解释体育社会组织项目制治理背后的逻辑,其基本内涵主要为：政府出于满足社会多元、异质的公共体育需求,拓展体育社会组织的公共发展空间,推动体育社会组织与行政机关“脱钩”的管理体制改革,利用理性的技术治理机制,以契约的方式将社会公共事务外包给体育社会组织.然而,政府为了降低行政体制改革的成本,提高对风险把控的能力,而采取一系列行为策略,旨在将生长于社会的体育社会组织吸纳到政府可控的行政规范中,对其进行一种柔性和隐性的控制.体育社会组织项目制治理一定程度上为体育社会组织的发展提供了政策与资金保障,促进了体育社会组织的发展,推动了体育社会组织治理水平的提高.但在实践中,政府的过度吸纳也使得体育社会组织的独立性与自主性受到影响,政府行政主导公共体育服务的供给.因此,在嵌入式吸纳逻辑下的政府购买公共体育服务仅仅具备了契约化合作的形式,其实质依然是以政府行政为主导.
总而言之,在治理现代化的时代背景下,政府通过理性的技术工具进行社会治理的应然与实然存在着较大差距,全能型政府的符号依然在体育领域内发挥着巨大影响力.体育社会组织治理现代化的实现依然有赖于政府对社会观念的改变与体育社会组织自身能力的提高.
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