原创《囤气背后的政策攻坚》
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5 月28 日一大早,陕西西安秦华天然气公司西何家村营业厅外的马路上就排起了数十米长的购气队伍.之后的几天都是如此.无独有偶,湖北、天津、河南等地的天然气营业厅也连续几天出现了居民排长队购气现象.
难道又闹“气荒”了？并非如此,而是发改委于5 月25 日发布《关于理顺居民用气门站的通知》（以下简称《通知》）,宣布自6 月10 日起理顺居民用气门站、完善天然气机制.而2018 年如果调整居民用气销售,原则上应在8 月底前完成.就是这个消息导致居民纷纷“囤气”.
居民气价必须理顺
2010 年以来,我国25 个通气省区市的居民用气门站从未做过调整,一直为1.4 元/ 立方米左右.这个不仅低于进口气供应成本,而且低于国产气供应成本.
以进口气为例.3 月, 我国进口LNG 到岸均价为2.07 元/ 立方米,进口管道气到岸价1.43 元/ 立方米,都高于现行的居民用气门站.
“目前国际油价和气价都处于快速上升阶段,而且现在进口气占比已经达到40% 以上,以后还要继续增加.天然气成本在不断上升,如果用户不能跟着变动,供应保障就会出问题.”隆众资讯LNG 分析师王晧浩说.
去冬今春的采暖季,国内天然气供应紧张凸显了居民气价偏低导致的供应矛盾.王晧浩指出,供气企业要用更高的成本保供存在亏本问题的居民用户,而大量削减或停止向高利润的非居民用户供气,显然不符合市场化规律.
供气企业从承担社会责任角度出发不计成本努力保供居民用户时,却给下游城燃企业留出了可钻的“空子”.“由于居民与非居民用气施行双轨制,导致城燃企业利用其中的价差套利.”中国石油经济技术研究院天然气市场研究所高级经济师徐博说,“城燃企业虚报居民燃气用户与用量,然后将供气指标倒卖给非居民用户,牟取不正当利益,这也是导致2017 年年底供气紧张的原因之一.”
它山之石可以攻玉.美国、加拿大、英国等典型国家的居民用气一般比非居民用气高二三倍.主要原因在于居民用气有非均衡性,需要建立大量的储气调峰设施以平衡其季节性需求波动.本着谁受益谁承担原则,储气调峰成本理应由居民用户承担.
“我国大部分省市居民用气低于非居民用气,这是对天然气市场化的否定,影响我国天然气终端合理化.”徐博说.
我国已经确立了天然气市场开放原则,基本标准是“放开两头,管住中间”.
“两头”中的一头是上游门站价,或者是管网独立运营后的井口.
“如果在分居民和非居民气价的情况下来放开井口价,完全没有办法操作.
所谓放开上游天然气是一句空话.这样的状况将影响整个天然气行业市场化进程.”徐博说.
理顺居民用气门站政策势在必行.
上中下游影响不同
按《通知》进行方案调整后,我国居民用气将由最高限价管理改为可浮动的基准门价管理.也就是说供需双方以基准门站为基础,在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站.改革后将不再区分居民与非居民用气,而且推行季节性差价政策.
“《通知》无疑将对上游供气公司产生利好.”徐博说,“允许居民气价上浮可以消除成本倒挂,实现合理利润.推行季节性差价政策,可以体现出调峰储气成本,并将储气调峰成本合理地分摊给终端,由此提升上游建设储运调峰设施的积极性.”
2017 年我国天然气消费量为2373 亿立方米,以中国石油占比70%、居民用气量占国内消费总量的15%、此次最大调整幅度0.35 元/ 立方米来计算,中国石油将增收87.5 亿元.5 月28 日是《通知》发布后的首个交易日,中国石油股价上升了6.5%.由此可见,市场看好上游供气企业.
“对中游管输企业而言,在本轮气价改革影响下,中游管输企业赚取相对固定的管输费,居民门站的变化可以及时传导至下游城燃企业,因此不受本次政策影响.”王皓浩说,“但《通知》提出要降低过高的输配,是希望从省级天然气管道的管输费中切掉一部分利润用于补贴居民.这将给管输企业降低输配增压.”
上游利好、中游不受影响,但对下游而言,《通知》发布以后的日子可能会不太好过.
徐博指出,《通知》的发布短期影响城燃企业的收入.因为对城燃企业而言,居民用气部分的采购成本增加,叠加配气改革因素,增加的成本无法及时、全部传导至终端.同时要直接面对成千上百万的居民用户进行疏导,会有一个较长的过程.
“居民与非居民气价并轨后,原来钻二者差价空子的城燃企业的部分灰色收入将不复存在.”王皓浩说,“《通知》发布后,城燃企业的股价普遍下跌,也反映出市场普遍的心态.”
王皓浩进一步表示,由于居民用气相对较少,《通知》对城燃企业的负面影响还是有限的.居民用气已经基本理顺的广东、广西、贵州、云南、福建等地区的城燃企业将基本不受此次政策影响.
终端影响也不相同
“居民与非居民用气并轨后,居民用气上涨将成为必然.这会对终端居民用户生活产生一定影响,但影响较小.”王晧浩表示.
以陕西省为例,陕西省居民用气实行阶梯计费,年用气量在480 立方米以下的,为1.98 元/ 立方米.按此次最大调整幅度0.35 元/ 立方米来计算,普通家庭天然气费用将多支出168 元,每月平均仅多14 元.
对居民消费指数（CPI）影响也不大.据发改委公布的数据,按此次最大调整幅度0.35 元/ 立方米、2018 年8月份全部疏导测算,影响2018 年CPI 上升0.02 个百分点左右.考虑到地方销售调价幅度低于0.35 元,对CPI 的影响会更小.
针对目前各地居民排队“囤气”的现象,王晧浩说：“汽柴油涨价前市民也会排队购油.虽然省不了多少钱,但这是市民的心态问题.实际上我国居民用户对天然气的利用深度还比较浅,花费在天然气上的钱比较少,因此承受能力是比较强的.”
中国石油大学教授刘毅军表示,理顺居民用气门站,对终端居民的用气感受来说是渐进的.另外《通知》提到要进行精准补贴,特别是北方的采暖、农村居民煤改气这部分会实施补贴制度,因此对终端居民用气的影响在可控限度内.
“居民与非居民用气并轨,对终端非居民用户有一定的利好.”王晧浩指出,“非居民用户用气量大,对承受能力差.从煤过渡到天然气,其燃料成本已经增加了3 倍以上.对它们而言,气价涨0.1 元影响都会非常大.但因城燃企业以微利或轻微亏损来为居民供气,需要通过为非居民供气来增加利润进行弥补.未来居民用气上调到位后,对城燃企业来说有了一定利润空间,那就不需要或者减少通过非居民用气来补贴居民用气,这无疑将给非居民用气下调让渡出空间.”
徐博表示,居民用气门站理顺后,上游通过供气可以增加收入,从而增加在生产环节的投入,增加天然气供给.在供给增加的情况下,天然气更有下浮的可能.这将使已用天然气的非居民用户减少购气成本,吸引更多没有使用天然气的非居民户使用天然气,从而裨益环保事业.
着力解决几个问题
针对《通知》的发布,国家发改委监测中心高级经济师刘满平认为, 可以将2011 年之后的气价改革分为五步走战略：第一步是推广市场净回值法,实行城市门站价；第二步是推行输配气价改革；第三步是非居民与居民气价并轨,解决交叉补贴；第四步是将管输费从门站价分离出来,气源随行就市；第五步是取消城市门站价,气源与终端两边放开,基本实现目标.因此,此次改革既是气价改革上半场改革的终点,又是下半场改革的起点,至关重要,为顺利推行下半场改革奠定了坚实的基础,体现了决策的坚持与智慧.
《通知》发布的意义不言而喻.但其中仍有一些需要着力解决的问题.
“我国居民已经习惯了享受低气价,《通知》执行后居民在燃气方面的支出虽然不会增加很多,但毕竟是要增加的,供暖季的支出增加将更为明显.居民肯定反对承受高气价,这无疑将产生社会舆论压力.如何做好舆论宣传,使居民平稳地接受气价调整,无疑将考验各级政府、各地城燃企业的智慧.”徐博说.
徐博进一步表示,上浮后的天然气将对困难居民用户产生较大影响.虽然《通知》提出了补贴政策,而且指明由地方政府承担主体责任,财政利用大气污染防治等现有资金渠道加大支持力度,但补贴谁,不补贴谁？能补贴多少？怎么把补贴落实？地方政府补贴资金从何而来？如果没有补贴,会不会有用户出于生活成本考虑,转回去烧煤……诸多现实问题摆在眼前.
“补贴问题将对地方政府和财政造成很大压力,而且补贴也不是长久之计.更好的办法应该是在保证上中下游合理收益的基础上,降低终端的用气.”王皓浩说,“降低上游的开采,想办法采购国外更多更便宜的气源,都是可行的操作,但要实现比较困难.相对比较容易的是把管输问题解决掉,降低管输费.”
目前我国管输业务中存在着一些见怪不怪的现象.比如,几千公里的长输管道的管输费不如几百公里的省内天然气管道的管输费高；省内天然气管道最低负荷率都在50% 左右的低标准；省内天然气管道折旧期限普遍偏短,不少都只有10 年……
“国家很早就开始要降低管输费,但省内管道业务利益关系错综复杂.发改委2016、2017 年都下发过关于降低管道运输和配气的文件,但实际上管输费并没有下降多少.管输这块硬骨头还得想办法啃下来.”王皓浩说.
目前,购气不会立刻调整.因为我国天然气实行分级管理,国家理顺居民用气门站后,终端销售由地方政府综合考虑居民承受能力、燃气企业经营状况和当地财政状况等因素,自主决策具体调整幅度、调整时间等,且调价前必须按规定履行听证等相关程序.“《通知》切实执行后,天然气的变动将频繁得多.可能根据进口气变化而一季度一变,也可能根据每个月的天然气指数而一月一变,甚至是更短的周期.要知道现在成品油的调价周期只有10 个工作日.”徐博说,“什么时候可以调价？
调价多少是合理的？如果按现行的听证程序进行,不仅程序繁琐、过程漫长,而且牵涉多个层级的地方政府,很可能听证流程还没走完,调价的时机就过去了.
因此需要一个合理的、被广泛认可的终端气价调节公式.”
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