原创《政策性农业保险构建的国外实践与基于立法机制补贴的路径》
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摘 要：农业保险能有效保障农业生产、稳定农民收入和促进农业现代化发展,但由于存在高赔付和高风险等容易引发市场失灵的特征以及基于中国的现实国情,需要政策支持体系保驾护航.通过分析美国和日本两个农业强国运营政策性农业保险的实践经验,挖掘其体系构建的核心要素,即推进农业保险立法、建立风险保障机制和公共财政补贴农业保险,对中国构建政策性农业保险提供经验借鉴,并提出立法—机制—补贴的路径,驱动中国农业保险健康发展,达到农业保险稳定农村经济,实现农户、市场和国家利益多赢的目的.
关键词：政策性农业保险；立法；机制；财政补贴；国外经验；启示；
DOI：10.13856/j.cn111097/s.2018.07.013
1引言
中国是农业大国,截至2015年年末,乡村人口占总人口的43.9%,共计60 346万人.2015年农林牧渔业总产值107 056.4亿元,农作物播种面积166 373.8khm2,粮食作物产量62 143.9万t,在总量上远超过其他国家.但同时,中国也是农业弱国,粮食人均产量、农作物人均播种面积和乡村居民人均可支配收入等指标甚至低于世界平均水平.农业作为基础产业之一,在中国处于重中之重的地位,从连续14年发布的以“三农”为主题的1号文件可以体现.但农业产业发展绝非易事,农业由于弱质性和“看天吃饭”生产过程的特殊性,抗风险能力和稳定性极弱.就目前中国国情来看,影响农业产业最大的两类风险分别是自然风险和市场风险,其中,自然风险会明显降低农业产量甚至绝收,市场风险将造成农产品波动,降低农民收入.2015年中国农作物受灾面积达21 769.8khm2,造成经济损失2 704.1亿元,2016年农作物受灾面积26 220千hm2,造成经济损失5 032.9亿元,因此,要促进中国农业稳步、健康和可持续发展,提高产业抗风险能力是首要任务.
农业保险是一种在遭受自然灾害和意外事故后为损失提供一定保障的事后补偿手段,能有效分摊农业生产和经营等过程中的风险,是提高农业生产能力和促进农业健康持续发展的重要工具.李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议上再次强调要完善农业保险制度,加强农业基础支撑.农业保险的运营,已经直接关系到国计民生,甚至影响着国民经济的长远发展.
农业保险可分为商业性农业保险和政策性农业保险,区别在于政策性农业保险以政府调节和干预为主导,以社会利益和服务“三农”为主要目的；而商业性农业保险以市场调节为主导,以营利和效益为首要目的.就当前中国国情而言,政策性农业保险更加符合现实需要,原因在于：一是由于农业的弱质性和农产品消费的即时性,导致农业保险呈现低保额和高赔付、高风险的典型特征,在唯利性的市场机制下容易出现市场失灵的情况\[1\]；二是中国目前出现的农村与城市、农业与工业的双重分割以及农村难以受到城市工业化成果的辐射的情况,是任何其他国家都不曾出现过的,且用农业来支持和反哺工业,再次加重了农村负担.乡村人口虽然占了总人口过半的比例,但农民可支配收入偏低,无能力负担农业保险类产品,但他们却最是需要受到保障的弱势群体,如果政府来承担部分保险费用,就能减轻农民经济负担.可见,政策性农业保险在中国更能稳定农村经济,实现农民、市场和国家利益的多赢.
中国经过多年的探索和发展,政策性农业保险的机制和模式已初步建成,在保障国家农业和粮食安全上也取得了突出成效.但与部分发达国家相比仍有待完善,存在公共财政补贴水平低、补贴品种范围狭窄和缺乏配套支持措施等突出问题.因此,在当前国情和政府既有体系框架下,分析国外农业保险实践的共同点,借鉴其有益经验来优化和完善中国的政策性农业保险体系,对中国农业发展具有重要意义.
2政策性农业保险体系构建的国外实践
从各国的实践经验来看,政府主导的政策性农业保险体系可以概括为：实施农业保险立法 、提供保费补贴和税收优惠、建立再保险制度以及建立专项基金等.
2.1美国政策性农业保险体系构建实践
美国是农业强国,尽管其农业总产值占GDP的比重不足2%,但农产品出口占出口额的比重达10%,农产品出口量占全球的1/6左右.就农业保险实施情况而言,美国农业保险险种超过300个以上,超过140多种农产品被纳入保障范围,除了大宗农作物如大豆、玉米等,部分区域性的农产品如柑橘、豌豆等都在保障范围之外.经过半个多世纪的发展,美国的政策性农业保险已经相当完善,能够有效地进行风险分摊和管理.美国政策性农业保险体系的核心要素有以下几个方面.
2.1.1推动农业保险立法和现有法律修订
农业保险的发展也是相关法律制度的修订和完善的过程,这一点在美国农业保险发展中更为突出.美国农业保险法律至少经过了5次以上的修订,都是根据实际运行中不断暴露出的问题来完善现有的制度条例,以弥补现有法律的不足.1933年,美国政府出台了《农业调整法》,主要针对农作物和农户收入提升.1938年,政府又通过了《联邦农作物保险法》,并组建了美国联邦农作物保险公司（FCIC）来经营农业保险业务,但当年参保面积仅达2 600万英亩（1英亩≈0.405hm2）,约占耕地面积的6%,参保率也仅有32%左右.为了提高农业保险参保率, 1994年,政府再次颁布了《美国联邦农作物保险改革法案》,要求农户强制性参与农业保险,并扩大了商业保险公司参与业务的比例.2000年,政府通过了《农业风险保障法》,在以往基础上明显加大了补偿力度.2008年,再次出炉《食品、保护和能源法案》,将补贴范围扩大到水果及蔬菜等.2014年,美国政府正式出台《食物、农场及就业法案》,该法案制定了一系列新措施,包括扩大农作物保障范围、提高财政补贴水平和提高损失补偿额度等.
通过这6次的法律出台和修订,美国政府能够对农业保险提供保费补贴、费用补贴、再保险和税赋等方面的支持,其运行模式经历了多次转变,从政府部分直接干预经营到联合商业性保险公司共同运作,再到由商业保险公司独立运作,由市场进行调节和协调.
2.1.2建立风险保障机制
美国的农业保险保障机制可以分为3个层次,分别为联邦农作物保险公司、私营保险公司和承保人.第一层为由农业部成立的联邦农作物保险公司,公司按照《联邦农作物保险法》运营,由风险管理局对其进行监管；第二层为私营保险公司,私营保险公司负责承保保险业务,并按照联邦农作物保险公司的规则进行运作和接受其稽查、监管；第三层为承保人,承保人直接面向参保农户,负责具体业务.风险保障机制如图1所示.
图1美国农业保险风险保障机制
2.1.3公共财政补贴农业保险
美国政府用财政补贴农业保险,补贴内容包括以下4项：一是农户参保费用补贴,保费补贴依据险种的不同而不同,但平均能达到参保费用的50%以上；二是补贴联邦农作物保险公司的经营费用,该部分费用由政府全部承担；三是补贴私营保险公司的经营费用,补贴比例达到20%以上；四是补贴其他费用,如农业保险的推广宣传费用等.
不仅如此,美国还实施区域产量保险（Area Yield Protection,AYP）.与基本的农业保险（Actual Production History,APH）相比,区域产量保险的实施具有一定条件,即当整个地区的平均产量低于保险产量时,该区域的农户才能获得补贴.由于区域产量保险并不考虑单个农户的产出,因此高产量地区的低产出农户不能获得补偿,进而激励生产效率低的农民从事农业生产.2010—2015年美国农业保险保费补贴比率如表1所示.
表12010—2015年美国农业保险保费补贴比率
单位：%
〖XB,HT5”SS,J*2；Y2<(续)>〗
2010年
2011年
2012年
2013年
2014年
2015年
AYP
53.55
53.15
53.41
53.09
53.82
53.97
APH
65.81
64.51
64.02
64.90
57.26
62.60
总补贴率
62.03
62.34
62.78
61.80
61.69
62.30
数据来源：美国农业部风险管理局网站.
2.2日本政策性农业保险体系构建实践
日本人均耕地极少,远低于世界平均水平,但日本的农业现代化水平却处于世界前列,其在20世纪70年代中期就已经全面实现了农业现代化.日本也是农业保险实施较为成功的国家之一,其主要经验如下.
2.2.1修订和完善农业保险法律法规
与美国不断出台新的法律相比,日本政府更注重对已有农业保险法律的修订和完善.日本政府早在1938年就颁布了《农业保险法》,并首次正式运行农业保险.随后在1947年,日本政府又出台了《农业灾害补偿法》和《农业合作组织法》,扩大和丰富了农业保险的范围和经营模式.1952年,日本政府再次出台了《农业共济基金法》,并成立了农业风险信用基金,该基金将在保费不足时启动,以提高应对风险的能力.该基金的成立表明日本的农业保险制度框架基本完全构建.之后日本政府根据制度实践中出现的问题,先后7次修订了《农业灾害补偿法》,在确保农业保险制度框架总体不变的前提下,不断提高农业保险的覆盖面和风险降低的能力.
2.2.2建立风险保障机制
为了提高农业保险的抗风险能力,日本同样建立了以“村民共济”为核心的风险保障机制.一是由政府向农业共济组合联合会提供再保险业务；二是由联合会承担政策性农业保险的分保险业务；三是由农业共济组合直接面向承保人,受理保险具体业务.风险保障机制如图2所示.
图2日本农业保险风险保障机制
2.2.3公共财政补贴农业保险
日本政府对联合会、合作社以及农户实行多层次、高额度和重复性的保费补贴,其财政补贴制度结构如图3所示.
图3日本政府保险费补贴制度结构
从图3可以看出,日本政府为联合会、合作社以及农户都提供保险费或事务费的补助,以提高农户参与农业保险的积极性.在进行农业保险保费补贴时,日本政府将农业风险划分等级,分为正常、异常和超级异常,然后按照等级给予不同的补贴率.其中,正常风险补贴率20%~30%,异常风险补贴率50%,超级异常风险超额补贴,针对不同的农作物,日本政府目前的保费补贴水平如表2所示.
2.3美国和日本政策性农业保险实践经验的总结
上述两部分内容,可以总结如表3所示.
表2保险费率与国库负担比例对应表
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业务
国库负担比例
农作物共济
水稻、陆稻：50%
麦类：采取超额累进方式,基准保险费率的3%之内部分,国库负担50%；超过基准保险费率的3%以上部分,国库负担55%
家禽保险
50%（猪为40%）
果树保险
50%
旱田作物保险
55%（桑蚕为50%）
园艺设施保险
50%
表3美国和日本政策性农业保险实践的总结
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美国
日本
立法
①经历《农业调整法》《联邦农作物保险法》《美国联邦农作物保险改革法案》《农业风险保障法》《食品、保护和能源法案》和《食物、农场及就业法案》6次法律的出台和修订
②农业保险范围覆盖保费补贴、费用补贴、再保险和税赋等方面
③运行模式从政府部门直接干预经营到联合商业性保险公司共同运作,再到由商业保险公司独立运作、由市场进行调节和协调
注重对已有农业保险法律的修订和完善,先后出台了《农业保险法》《农业灾害补偿法》《农业合作组织法》和《农业共济基金法》,并7次修订了《农业灾害补偿法》
机制
由联邦农作物保险公司、私营保险公司和承保人构成的风险保障机制
以“村民共济”为核心,由政府、农业共济组合联合会和农业共济组合的风险保障机制
财政补贴
①财政补贴包括4项内容：农户参保费用补贴、联邦农作物保险公司经营费用补贴、私营保险公司经营费用补贴、宣传推广等其他费用补贴
②区域产量保险
①日本政府为联合会、合作社以及农户都提供保险费或事务费的补助
②日本政府将农业风险划分等级,分为正常、异常和超级异常,分别给予不同的补贴率
由表3可以看出,美国和日本政策性农业保险成功的核心经验都在于完善农业保险法律制度、构建风险保障机制以及公共财政补贴,据此提出立法—机制—补贴的政策性农业保险构建路径.
3中国政策性农业保险存在的问题
中国自2007年起就开始构建和完善国家财政补贴支持下的农业灾害补偿制度,经过多年的实践,农业保险制度在分摊和降低农户风险、稳定农业生产等方面发挥了积极作用, 过去10年,农业保险保费收入和赔付金额有了大幅增长,如表4所示.
从表4可以看出,中国农业保险还有十分大的潜力,关键在于市场开发.通过对比美国和日本的实践经验和农业保险体系核心要素,发现中国农业保险还存在以下问题.
3.1农业保险无单独的法律法规
由于政策性农业保险是置社会利益于至高无上地位的市场失灵的与政府失灵的双重干预之法\[3\],其显著特征在于保本微利、服务“三农”和发展农业,而商业性保险的首要目的在于盈利和追求效益,故政策性农业保险需要单独的法律法规,不能用《保险法》一概而论.农业发达的国家无论采取何种体系模式,都对农业保险建立了专门的政策性立法.虽然中国农业保险相关条例也不断出台,例如,2002年,中国《农业法》首次明确规定建立和完善农业保险制度.2003年,中国保险监督管理委员会（简称中国保监会）通过了《建立农业保险制度的初步方案》,提出建立一批能够独立经营、盈利和承担农业保险业务的商业性农业保险公司.2007年,国家开始正式为农业保险提供政府补贴,并在2012年正式颁布了经反复修订的《农业保险条例》.尽管《农业保险条例》提出农业保险的运作原则为“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进”,但并没有具体的实施措施和方法,同时未涉及再保险制度和巨灾风险等内容,因此很难落实.特别是在政策性农业保险上,中国政府还没有出台专门的政策条文,地方政府也没有详细的说明和实施条例,仅依靠政府文件,法律真空仍然存在,农业保险仍然难执行、难实施.综上所述,要借农业保险解决“三农”问题、促进农村经济发展,必须将农业保险纳入正规的法制轨道.
3.2风险保障机制单一
中国目前的农业保险机制是各地区各自为政,没有建立起一个全国范围内的风险分摊再保险机制,再加上未设立农业巨灾风险基金以及各保险机构实力不足,农业保险的实施和落实受到了严重的制约.部分经济实力发达的地区,还有能力实行财政超赔责任分摊机制,对保险机构的经营风险进行一定的分散,保障其稳定运行.但大部分经济落后的地区,地方政府无力实施.
3.3财政补贴低,保障范围小
尽管中国一直扩大农业保险的范围和财政补贴的比例,但与美国和日本等农业强国相比,仍然存在补贴比例不高的问题.根据2017年财政部印发的《财政农业保险保险费补贴管理办法》,中国部分农业补贴种类和财政补贴比例如表5所示.
从表5可以看出,与美国和日本普遍50%~60%的财政补贴比例相比,中国的农业补贴大部分在
40%左右,仅部分（新疆生产建设兵团和直属垦区）补贴比例达60%以上.可见,中国目前财政补贴仍然偏低,农民权益难以得到高水平的保障.
表5中国省级财政和财政农业补贴种类和比例
〖XB,HT5”SS,J*2；Y2<(续)>〗
补贴种类
省级财政补贴比例（%）
财政补贴比例（%）
补贴地区
种植业
玉米、水稻、小麦、棉花、油料作物（大豆、花生及油菜等）
马铃薯
青稞
天然橡胶
糖料
至少25
35
东部地区
40
中部地区、西部地区
65
新疆生产建设兵团、黑龙江农垦总局、中国储备粮管理总公司北方公司、中国农业发展集团总公司
40
全国
40
全国
65
全国
35
东部地区
40
中部地区、西部地区
65
新疆生产建设兵团、直属垦区
森林
商品林
公益林
至少25
至少40
30
大兴安岭林业集团公司以外地区
55
大兴安岭林业集团公司
50
大兴安岭林业集团公司以外地区
90
大兴安岭林业集团公司
养殖业
能繁母猪
育肥猪
奶牛
牦牛和藏系羊
至少30
50
中部地区、西部地区
40
东部地区
80
新疆生产建设兵团、直属垦区
40
东部地区
50
中部地区、西部地区
50
东部地区、中部地区、西部地区
60
新疆生产建设兵团、直属垦区
80
中国农业发展集团总公司
40
全国
其他
藏区品种
至少25
天然橡胶
至少25
40
单位以外
65
单位
40
单位以外
65
单位
4基于立法—机制—补贴的中国政策性农业保险构建建议
通过分析美国和日本的政策性农业保险运行实践,针对中国国情和农业保险现实状况,提出以下建议.
4.1加快推动农业保险相关法律制度的完善
农业保险能够起到保障农业生产、促进农村经济发展和维护农民利益等方面的作用,其特性决定难以完全由市场机制进行调节和资源配置,需要法律制度保驾护航和政府干预.中国现行的《保险法》更多是针对商业保险,多用来规范商业保险公司的经营和运作,而农业保险存在大量的法律真空.农业保险的运营缺乏明确的法律依据,具体表现为：一是政府难以合法地推动和干预农业保险的发展；二是商业保险公司不敢轻易开展农业保险业务.可见,通过立法来推动农业保险已是势在必行.通过研究美国和日本等国家的保险法律,发现与农业保险相关的法律应该包括以下内容：①政策性农业保险的定义、性质和特征.②商业性农业保险和政策性农业保险的区别和保险覆盖范围.③政策性农业保险的实施形式和程序.只有从法律上明确和具体界定政策性农业保险的运营,才能改变依靠政府文件或者行政命令推广农业保险,使各级机构依法办事,提高农户自愿参保的积极性,进而保证整个农业保险体系的稳定和长效发展.
由于中国各区域地理环境和经济状况都相差很远,因此农业保险法律法规不能完全一刀切.应由国务院制定《农业保险条例》,地方政府在根据条例制定农业保险的区域性法规,然后先开展试点,待条件成熟后再普遍实施.在此过程中,农业农村部、财政部等部门要主动加强政策和资金的协调与沟通,避免出现各自为政、资源分散和高投入低效率的局面.
4.2建立多级农业保险风险保障机制
从美国和日本的经验来看,两个国家都构建了的风险保障机制,以扩大农业保险参保范围,提高农户参保积极性和保险赔付率,实现农业风险的分散.根据中国现阶段政策性农业保险的实施情况,可以借鉴日本的成功经验,构建政府主导、承办机构协调和能够促进政府和农民关系发展的农业风险保障机制.由于中国区域发展差异大,在多级风险保障机制的构建过程中,还可以根据区域情况和当地农民经济状况及对农业保险的接受程度,对保障机制进行适度调整.中国未来的农业保险体系,应以市场调节供需为主、政府干预监管为辅,真正强农惠农的保险模式.
4.3加大农业保险财政补贴力度
农业保险的高保率、高费用和高风险的特征,决定了财政补贴和扶持的必要性.因此,一是政府要提高对农业保险补偿的比例,特别是提高农作物的补贴比例,帮助农民分摊农业生产风险,参考美国和日本的经验,这一比例应达60%以上,针对部分经济不发达的区域和以农业为主的区域,这一比例应达70%以上；二是应该提高对农业保险保费的补贴比例,特别是针对经济不发达和收缴保费较困难的区域,比例应达80%以上；三是要扩大农业保险保障的范围,除了种植业和养殖业外,还应逐步将茶叶、水果和水产品等区域性的重要农产品纳入保障体系.除此之外,还应将人工费和机械作业费等纳入保障范围,降低农户参保成本,使农业保险真正地推广开来,而不是依靠行政命令强制执行.
4.4设立农业保险巨灾基金
中国是自然灾害频发的国家之一,农业受灾情况严重,且农业风险具有极高的关联度,一旦发生极容易产生连锁效应,形成农业巨灾,造成重大经济损失,进而对保险公司的资金链维系、业务持续发展和经营稳定性产生巨大冲击,甚至直接影响其生存.为了有效分摊这一风险,由政府主导的农业保险巨灾基金则极为重要.可以由省级财政和财政共同出资设立巨灾基金,对于受影响的保险公司提供一定金额的补偿,提高其风险抵御能力和受理农业保险业务的积极性,促进中国商业性保险公司的快速发展.
农业保险论文参考资料：
上文汇总,该文是一篇关于农业保险方面的大学硕士和本科毕业论文以及农业保险和立法和启示相关农业保险论文开题报告范文和职称论文写作参考文献资料。
